LA NUEVA RUTA DE LA SEDA – Una perspectiva desde Washinton.

Por: David. A. Parker y Daniel G. Sofio

ANALISTAS E INVESTIGADORES EN EL CENTER FOR STRATEGIC AND INTERNATIONAL STUDIES (CSIS) EN WASHINGTON DC.

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Desde su inicio formal en marzo de 2005 la Belt and Road Initiative (BRI) ha emergido como una iniciativa de política exterior que lleva la firma personal del presidente Xi Jinping. Considerada como una estrategia de desarrollo (versión china del Plan Marshall) y como una respuesta de Beijing al Acuerdo de Asociación Trans-Pacífico (TPP, siglas en inglés), esta Iniciativa de la Franja y la Ruta “la iniciativa más importante y de mayor alcance que China ha impulsado nunca” tiene el potencial de reconfigurar la economía geográfica continental de Eurasia y, por extensión, los modelos mundiales de intercambio económico. Al propio tiempo, la BRI (como se la conoce actualmente) sigue su camino de modo que se parece más a un eslogan que a una iniciativa concreta, de forma que comprende una mezcolanza de ideas, nuevos compromisos y proyectos ya en marcha.

Desde la perspectiva de Washington la BRI es, de algún modo, una idea algo confusa. El énfasis preferente que se pone en proyectos e inversiones de amplias infraestructuras se asemeja más a proyectos imperiales del pasado en lugar de reflejar más bien las arduas lecciones aprendidas por Estados Unidos, el Banco Mundial y otros organismos durante más de 60 arios de esfuerzos de ayuda al desarrollo. Además, la BRI refleja una visión mundial y un estilo de hacer política que claramente no concuerda con el enfoque de Estados Unidos en materia de política exterior. Aunque resulte una gran simplificación describir la TFP y la BRI como iniciativas en recíproca rivalidad, puede ser ilustrativa una comparación.

El acuerdo TTP es un esfuerzo a favor del mercado de alcance definido, precisado en 20 capítulos y negociado entre socios iguales durante un período de ocho años. Intenta liberalizar el comercio entre los socios, poner al día e impulsar un orden económico de alto nivel y basado en reglas determinadas en la región Asia-Pacífico. El proceso de negociación del acuerdo se adoptó por diversas partes interesadas que contaron con un estímulo del sector privado y de la sociedad civil, como también de los distintos gobiernos. Fue transparente: aunque las negociaciones como tales eran secretas (como lo son la mayoría de negociaciones activas), sus resultados han estado disponibles desde entonces para su correspondiente análisis y figuran bajo los focos para su estudio. En comparación con el TTP, la BRI es más compleja y menos transparente, más dirigida por el Estado aunque su perfil muestra menos definición. Tal y como se debate más adelante en mayor detalle, sus componentes funcionales van más allá de la construcción de infraestructuras para incluir el fomento de mayores vínculos financieros en toda Eurasia y el fomento: también de lazos interpersonales entre ciudadanos. Reflejando la tradicional irritación de Beijin frente a acuerdos multilaterales, es una iniciativa que abarca a más de 60 países y, sin embargo, ha avanzado sobre todo gracias a esfuerzos de compromisos bilaterales. En consonancia con la política exterior de China en general, el énfasis de la iniciativa se pone en el gobierno y en la acción gubernamental en mayor medida que en los mercados y la acción privada.

A pesar de la atención centrada en la BRI durante el último año, no existe sin embargo suficiente información para obtener una valoración integral de lo que es y no es la iniciativa, para no hablar de sus posibilidades de éxito. De hecho, el éxito de la iniciativa es una cuestión que suscita cierto debate. Para abordarlo, empezamos con una ojeada general a lo que se conoce de la BRI y a cuestiones desconocidas pero de importancia clave. Pasamos luego a considerar de modo general las probables limitaciones que subyacen a la misma iniciativa a valorar algunos de sus posibles efectos y concluimos con un debate sobre las implicaciones para Estados Unidos.

 

Aspectos conocidos y desconocidos de la BRI

La BRI representa la combinación de la Franja Económica de la Ruta de la Seda y de la Ruta de la Seda Marítima del Siglo XXI, dos iniciativas introducidas en primer lugar por Xi Jinping a finales del año 2013. El componente de la Franja emergió en primer lugar en septiembre del citado año en un discurso pronunciado por Xi Jinping en la Nazarbayev University de Kazajistán. La Ruta se inició un mes después durante un discurso ante la cámara baja del Parlamento indonesio, el mismo discurso en que Xi Jinping presentó en primer lugar la idea de crear el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB). Sin embargo, no fue hasta marzo de 2015 cuando el presidente presentó la Franja y la Ruta entendidos como único empeño en un discurso ante la conferencia anual del Foro de Boao sobre Asia. Tras este discurso, la Comisión Nacional para el Desarrollo y la Reforma, el Ministerio de Comercio y el Ministerio de Asuntos Exteriores hicieron público el documento Vision and Actions on Jointly Building Silk Road Economic Belt and 21stCentury Maritime Silk Road, que sigue siendo la declaración más completa hasta la fecha del alcance y contenido de la iniciativa BRI.

Antes de la publicación de Vision and Actions, determinadas informaciones en medios controlados por el Estado describieron la Franja como una red carreteras y vías férreas, oleoductos y gaseoductos y otros proyectos importantes de infraestructuras que van desde la ciudad sureña de Xian y atraviesa Asia Central hasta llegar al corazón de Europa. Por su parte, la Ruta se presentó como su contrapartida marítima, jalonada de puertos y de otras infraestructuras costeras situadas a lo largo China meridional, Sudeste Asiático, África oriental y el norte del Mediterráneo. El documento reveló la BRI incluiría diversas actividades más allá de los tradicionales proyectos de grandes infraestructuras. Se mencionaron también otras actividades como el fomento del uso extranjero de la moneda china, el renmimbi, de una mejor conectividad de la creación de una ruta de la seda de la información centrada en la difusión de información y comunicaciones a través de redes tecnológicas. Además, la referencia del documento a preexistentes iniciativas chinas como el Corredor Económico China-Pakistán y el Corredor Económico Bangladesh-China-India-Birmania indicaba que la BRI intentaría armonizar y coordinar mejor anteriores esfuerzos centrados en la conectividad.

Numerosos detalles básicos de la BRI no constan el documento y han de ser aún confirmados de forma oficial. Según la agencia de noticias oficial Xinhua, el programa abarca más de 60 países, 1400 millones de personas y alrededor de un 40 por ciento del PIB mundial. Otras cifras más concretas, señalan que los países de la franja y la ruta tienen unas reservas combinadas de 21.000 toneladas de oro, han atraído la suma de 12.030 millones de dólares en inversión directa china durante los tres primeros trimestres del 2015 y la BRI había anunciado más de 1.400 proyectos contratados a fecha de julio de 2015. No se ha publicado nunca una lista no oficial de países que apoyan la iniciativa. Aunque según ha informado que han firmado memorandos (memoranda of understanding, MOUs) Hungría, Checoslovaquia, Nepal y Turquía, ninguno de estos documentos están oficialmente disponibles. Aunque se han confirmado amplios compromisos en dólares, tales como el de 46.000 millones para respaldar el Corredor Económico China-Pakistán, la composición de tal gasto, el origen de los fondos y el calendario de su desembolso no están claros como suele ser habitual.

Una similar falta de claridad es evidente si se observa la estructura institucional responsable de la aplicación de la BRI. Las instituciones implicadas incluyen el China Development Bank y el China Export-Import Bank, además del recientemente creado Silk Road Fund y el Xinhua Silk Road Information Service. Desde el punto de vista conceptual, existe un “pequeño grupo líder” encabezado por el viceprimer ministro y miembro del Politburó, Zhang Gaoli, responsable de la supervisión de la iniciativa.” Sin embargo, sigue sin aclararse qué papeles asumirán estas instituciones en la aplicación de la BRI, qué recursos específicos movilizarán, qué papeles específicos desempeñarán y qué papeles desempeñarán los gobiernos de las provincias chinas y las empresas estatales (stateowned enterprises, SOEs) o los fondos extranjeros. Diversas informaciones se han referido al AIIB como entidad que apoya a la BRI (muchos analistas coinciden en afirmarlo, pero ningún documento oficial ha confirmado o negado un vínculo directo).

Por supuesto, este grado de opacidad es coherente con la mayor parte de la política china. Pese a su reputación por la planificación (y, de hecho, obsesión por ella) las iniciativas políticas de Beijing suelen comenzar con poco más que con un eslogan que luego toma cuerpo a través de una intensa rivalidad entre distintos órganos burocráticos, gobiernos provinciales y SOEs con los líderes más importantes apoyando aquellos trabajos considerados más exitosos y frenando discretamente o dando marcha atrás a aquellos considerados como fracasos. Junto con el fragor generado por el gran aparato de propaganda de China, ello puede complicar los esfuerzos para componer un retrato coherente de las actividades de Beijing y de las motivaciones de las instancias extranjeras fuera y dentro del aparato chino.

 

Los objetivos de la BRI

Hasta la fecha, Beijing ha descrito la BRI como un “cumplimiento de las necesidades de desarrollo de China, de los países a lo largo de las vías de comunicación y de la región como tal.” De modo bastante similar al caso del AIIB, las autoridades chinas han calificado la BRI en parte como una respuesta a la brecha multibillonaria en infraestructuras a que hace frente Asia (y muchas de las otras regiones incluidas en la BRI). Sin embargo, si bien es verdad que hay muchas áreas donde los países de Asia necesitan más y mejores infraestructuras o podrían beneficiarse de un uso más eficiente de la capacidad existente, la noción de una brecha en las infraestructuras puede ser equívoca o engañosa.

Beijing ha presentado la cuestión del déficit de infraestructuras de Asia como una cuestión derivada de una brecha financiera, según la cual los proyectos financiables han sido, de hecho, incapaces de obtener suficientes garantías. Sin embargo, en los últimos años la cuestión de las infraestructuras ha emergido como un tipo de activos altamente deseable por parte de inversores institucionales, fondos de pensiones y proveedores de seguros. Para los directivos de estas instituciones que desean invertir más en infraestructuras, la dificultad ha estado más en la escasez de proyectos financiables que en un excedente o superávit. Ello refleja la realidad de que la cuestión de las infraestructuras es menos una brecha de obtención de crédito financiero que una brecha de consolidación financiera, en que los recursos disponibles para pagar las infraestructuras, ya sea mediante tarifas aplicadas a los usuarios o bien mediante inversiones procedentes de recursos fiscales (por ejemplo, impuestos), resultan inadecuadas para la estimada necesidad en cuestión.

Las pruebas históricas indican que las estrategias de desarrollo a partir de infraestructuras suelen fracasar a la hora de proporcionar crecimiento y desarrollo sostenibles, en parte porque descuidan el papel de instituciones fuertes a la hora de aportar las bases de un crecimiento y desarrollo sostenibles. En algunos casos, una excesiva confianza en el asesoramiento extranjero y los flujos de ayuda pueden retrasar el desarrollo interno, minando incluso los incentivos de un buen gobierno al eliminar la necesidad de que los líderes confíen en la imposición fiscal como fuente de recursos fiscales (reduciendo de ese modo la necesidad de responder a presiones populares).

Estas realidades sugieren que existen motivaciones adicionales tras la BRI, más allá del fomento del desarrollo regional. Dadas las actuales dificultades económicas de China, un objetivo consiste probablemente en encontrar una salida para la enorme capacidad del país en sectores industriales como los del acero, cemento y vidrio. Otro es promover la más eficiente utilización de las enormes reservas de divisas. A pesar de los gastos recientes destinados a apoyar el valor del remimbi, se calcula que tales reservas seguirán superando el billón de dólares invertidos ampliamente en activos de bajo rendimiento.

En caso de llevarse a la práctica, la iniciativa BRI podría aportar ventajas estratégicas a China a más largo plazo. Estas incluyen el fomento de un mayor uso externo del remimbi, que podría ayudar a reducir la dependencia de China respecto del sistema financiero internacional centrado en el dólar. El apoyo financiero a las empresas chinas que operan en mercados extranjeros podría ayudar a grandes SOEs a obtener contratos, logrando de ese modo mayor experiencia en las operaciones en mercados extranjeros y contribuyendo a mejorar la competitividad general de China. Crear infraestructuras de conectividad que faciliten tales operaciones y en general allanen el comercio con China (con relación a otros socios) podría ayudar a afianzar una geografía económica en Asia más centrada en China. La capacidad de obtener fuentes de entradas más baratas con relación a competidores extranjeros se adecuaría mejor de este modo a los esfuerzos de Beijing por impulsar la cadena de valor global y su impulso hacia la modernización tecnológica a largo plazo.

Nuevas infraestructuras podrían asimismo proporcionar a China un mayor acceso a las materias primas o posibilitarle sortear cuellos de botella estratégicos (como el estrecho de Malaca). La construcción o control de infraestructuras de doble uso tales como puertos pueden conferir ventajas en seguridad a medida que China amplié su impronta militar. La construcción de infraestructuras de tecnología de la información y las comunicaciones (ICT) puede apoyar los esfuerzos de control del espionaje y la información, incluido el uso de control operacional sobre la información nacional y de las infraestructuras de tecnologías de la comunicación para supervisar y filtrar los contenidos.

Aunque una parte escasa de la p metida infraestructura llegue a materializarse un día, la BRI puede seguir ayudando a consolidar los intereses de China en materia de política exterior. Las promesas de inversiones multimillonarias en dólares han contribuido a que China aparezca como socio dinámico y vital en un momento en que Estados Unidos parece preocupado en casa y bloqueado financieramente de pies y manos.

 

¿Funcionará esta estrategia?

Sean cuales sean las acciones que emprenda Beijing como parte de la BRI, no se trata de un plan director en toda regla sino que su puesta en práctica será irregular por diversos motivos. Las acciones que en última instancia sean prioritarias variarán según la atención y prioridades estratégicas de los líderes, los factores de economía política (tales como la necesidad de emplear mano de obra interna) y las circunstancias existentes en cada caso; ya ha habido proyectos en marcha durante un cierto tiempo. Es probable que los proyectos que confieren una clara ventaja económica o estratégica a China emerjan antes que aquellos en que no se da tal circunstancia.

Construir infraestructuras es un empeño complejo que exige técnica y pericia, aun en el mundo desarrollado. Los megaproyectos, definidos de forma aproximativa como aquellos que cuestan más de mil millones de dólares, acaban casi siempre sobrepasando el presupuesto, completándose más tarde y rindiendo menos de los beneficios prometidos.16 En algunos países involucrados en la BRI, el terreno accidentado y el clima adverso desafiarán la propia construcción de infraestructuras. También deben considerarse factores políticos: política local compleja, corrupción endémica, frágil Estado de derecho y graves impedimentos por parte de los gobiernos Si locales, así como también confusos derechos sobre el suelo pueden incrementar los costes además de propiciar riesgos políticos y sociales.

China tiene una experiencia limitada en hacer negocios fuera de sus propias fronteras. Las prácticas comunes entre las empresas estatales chinas que operan en el extranjero, tales como la importación a gran escala de mano de obra china, trato deficiente de las poblaciones locales, y la baja calidad del producto, tienen el potencial de generar antipatía la hacia los ciudadanos chinos y provocar un retroceso político en China. Tal fue el caso de la presa de Myitsone en Myanmar en 2011, con términos de contrato desiguales y deficiente trato de la población local que contribuyeron a la suspensión del proyecto por valor de 3.600 millones de dólares. Incluso con una cuidadosa supervisión de Beijing, si las empresas estatales amplían sus actividades en el exterior, hay una probabilidad significativa de que habrá un aumento del riesgo. Estas son lecciones que han sido aprendidas por empresas de Estados Unidos, Europa y Japón a lo largo del tiempo, pero las acciones de China serán a mayor escala y tendrán lugar en un contexto más moderno, con las expectativas que ello conlleva para las normas de transparencia y buen funcionamiento.

Esta es sólo una de las numerosas consecuencias no deseadas que podría resultar de los intentos de llevar a la práctica la BRI. Un gran incremento de la escala de las infraestructuras podría llevar a una carga insostenible de la deuda soberana. Proyectos como la sección laosiana de la línea férrea Kunming-Singapur resaltan esta cuestión.

Los proyectos de infraestructura están sujetos asimismo a un riesgo político: cuando Sri Lanka eligió a Maithripala Sirisena presidente en 2015, suspendió el trabajo de varios proyectos chinos importantes y ordenó investigar la corrupción y los fallos medioambientales. Además, China se expondrá otro de riesgo que pondrá a prueba su dilatada trayectoria de no intervención. Sus políticas represivas en Xinjiang contra la minoría étnica uigur han acarreado impopularidad. En el verano de 2015 hubo disturbios por esta cuestión. Beijing descubrió, al igual que Estados Unidos y otros países, que las políticas de exteriores, seguridad y economía no son estancas. Como la presencia de China va más allá de sus fronteras, deberá enfrentarse con la difícil realidad de la fuerza de protección y el problema de las represalias.

Como el reciente deslizamiento de tierras en Shenzhen y las explosiones de gas en Tianjin demostraron trágicamente que la deficiente calidad de las infraestructuras, construidas sin adecuada atención a la seguridad humana y medioambiental, puede tener graves consecuencias. Dado que países como Myanmar, Bangladesh, Pakistán y Filipinas figuran entre los más vulnerables a los efectos del cambio climático, es imprescindible alcanzar un elevado nivel en la construcción de infraestructuras resistentes y sostenibles. Si se fallara en este aspecto, se prepararía el camino a una subsiguiente inestabilidad que no respeta las fronteras nacionales.

 

Conclusión e implicaciones para Estados Unidos

La BRI puede ser la señal más clara hasta la fecha que China está descontenta con el statu quo y, por tanto, plantea un desafío importante a Estados Unidos. Sin embargo, las cuestiones que suscita no son aquellas que Estados Unidos esté preparado a hacer frente de forma coherente y eficaz. Desde un punto de vista geográfico, la responsabilidad sobre las áreas que abarca la BRI se divide en cuatro ámbitos separados del Departamento de Estado: Asuntos Europeos y Euroasiáticos, Asuntos de Asia Oriental-Pacífico, Asuntos de Oriente Próximo y Asuntos de Asia Meridional y Central. Pese a sus amplias capacidades logísticas y de respuesta frente a desastres, las fuerzas armadas estadounidenses se hallan escasamente mejor equipadas, con responsabilidad repartida entre los diversos mandos. Por otra parte, aunque Estados Unidos cuenta con una capacidad importante para promover el desarrollo sostenible e infraestructuras de alta calidad, estas no están desplegadas de forma coherente, ni su promoción se ha considerado generalmente como una prioridad. En general, las pruebas indican que el gobierno de Estados Unidos sigue esforzándose por formular una perspectiva clara sobre la intersección entre la infraestructura y la política exterior.

Si China logra afianzar un orden económico regional más centrado en China por medio de la Belt and Road Initiative podrá potenciar su poder chino y su influencia sobre sus vecinos de modo que Beijing ejerza mayor control sobre el flujo de bienes y servicios, sobre la población, la información y las ideas en toda la región. Sin embargo, todavía más preocupante resulta que los esfuerzos de Beijing provoquen consecuencias no deseadas e imprevistas. Aunque Estados Unidos no necesita competir con la BRI, y hacerlo resultaría contraproducente, las cuestiones que suscita esta iniciativa china, además de los riesgos, son tales que merecen una mayor atención en Washington.

 

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