LA NUEVA RUTA DE LA SEDA – África en la estrategia de la nueva ruta.

Por: Yun Sun

PROFESORA ASOCIADA, HENRY L STIMSON CENTER Y PROFESORA NO RESIDENTE, BROOKINGS INSTITUTION (WASHINGTON).

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El año 2015 ha estado repleto de acontecimientos para las relaciones entre China y África. Desde el comienzo del presente año la especulación sobre si y cómo África incorporarse a la estrategia de la nueva ruta de la seda de China (One Belt, One Road) dominó claramente el discurso de las relaciones entre China y África. Si bien la discusión finalmente no pudo culminar en una inclusión formal del continente africano la considerada como la mayor estrategia de desarrollo national de China, un consenso, sin embargo, surgió en China acerca de la importante relevancia de África para la estrategia China acerca de la franja y la ruta (belt and road) y sobre la necesidad de abordar los apremiantes desafíos que presenta el futuro económico del continente

Junto con una amplia agenda de desarrollo de China en el continente, el presidente chino Xi Jinping expresó diversos compromisos sobre el crecimiento económico, la industrialización y la articulación de la capacidad del país durante el sexto Foro sobre la Cooperación China-África (Forum on China-áfrica Cooperation, FOCAC), encuentro celebrado en Sudáfrica en diciembre de 2015. Las palabras clave para las relaciones entre China y África en el futuro previsible se han definido en China como conexión e integración estratégica, que ilustra un énfasis interesado en la transferencia industrial de China al continente africano. El efecto real de estos compromisos queda por ver, como por ejemplo las cuestiones sobre su viabilidad comercial y puesta en práctica, sobre todo en el contexto del propio crecimiento económico lento de China y la crisis de las relaciones comerciales y de inversión entre China y África.

 

 ¿Forma parte África de la estrategia de “belt and road”?

Desde la introducción de la franja y la ruta como estrategia de desarrollo nacional en el año 2013, China ha estado movilizando sus políticas y sus recursos diplomáticos y económicos para fomentar la buena acogida de la estrategia en la región. Franja y ruta abarcan dos focos geográficos: el cinturón económico de la nueva ruta de la seda económica, que enlazará China con Europa a través de Asia Central y Occidental, y la Ruta de la Seda Marítima del Siglo XXI, que conectará China con el Sudeste de Asia, Oriente Medio y Europa. A través de esta estrategia, China aspira a una mayor integración de sí misma en la economía mundial a través del comercio, la inversión, la infraestructura, la conectividad y otros proyectos de desarrollo. A principios de 2015 surgió en China una campaña que pedía la inclusión de África en la estrategia.

La propuesta más citada fuera del gobierno que solicitaba incluir a África en el marco de la franja y la ruta de China (de modo que se convierta en una franja, una ruta, un continente) provino de Justin Yifu lin, ex economista jefe del Banco Mundial. Sostiene que a través del desarrollo de las infraestructuras, China podría tanto fomentar el crecimiento de los países africanos como la transferencia de sus sectores industriales de trabajo intensivo a África. Este enfoque general sobre las infraestructuras parecía confirmarse con la firma de un memorando de entendimiento entre China y la Unión Africana a finales de enero del año pasado. El ambicioso acuerdo planea conectar todos los 54 países africanos a través de proyectos de infraestructura de transporte, incluyendo carreteras modernas, aeropuertos y ferrocarriles de alta velocidad. Aunque esta evolución no forma parte oficialmente de la franja y la ruta, muchas voces en China han comenzado a establecer vínculos entre los dos.

El énfasis general de China en el desarrollo de infraestructuras parece haber recibido respuestas positivas iniciales de los líderes africanos. El presidente de la Comisión de la Unión Africana, Nkosazana DlaminiZuma, dice que el memorando de entendimiento ayudará a acelerar la integración regional muy necesaria de modo que se beneficie la población africana media de la transferencia de conocimientos y la creación de empleo. El presidente de la Asociación Africana de Egipto, Ahmed Haggag, fue más allá al dar la bienvenida a la posible inclusión de África en la estrategia de la franja y la ruta de China en un simposio internacional organizado en el sur de China. Criticó las sospechas de algunos países africanos sobre la política de China hacia África, atribuyéndolas a simples malentendidos sobre las intenciones de China.

A pesar de estos entusiasmos en China y África sobre la inclusión de África en la franja y la ruta, el continente no apareció en la articulación oficial de la estrategia por parte del gobierno chino. En el libro blanco sobre la franja y la ruta publicado el 28 de marzo conjuntamente por la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma (CEDR), el Ministerio de Asuntos Exteriores y el Ministerio de Comercio, África fue mencionada sólo brevemente en referencia a los continentes de Asia-Europa-África, haciendo hincapié en la necesidad de conexiones más estrechas entre ellos. Los planes específicos, tales como las redes de transporte internacionales, los corredores económicos y los principales puertos marítimos no hicieron referencia a África en absoluto.

La falta de reconocimiento oficial de África en la estrategia de la nueva ruta de la seda de China no ha impedido que la comunidad política china y los países africanos tendieran lazos entre ellos. Los estudiosos de la Academia China de Ciencias Sociales han definido los países africanos como una “zona de proyección importante” de la estrategia de la franja y la ruta. Socios africanos importantes como Sudáfrica, Tanzania y Zimbabue son objeto de debate constante a propósito de la estrategia de la franja y la ruta. Como mínimo, los esfuerzos económicos futuros de China en África se ven a través de la lente de su potencial de complementariedad con tal estrategia. Se trazan ampliamente correlaciones entre la Agenda 2063 de África y la franja y la ruta china para ilustrar la lógica común y el beneficio mutuo entre las dos estrategias de desarrollo que aspiran al sueño chino y el sueño africano, respectivamente. China, sin duda, espera que las percepciones compartidas contribuyan a un mayor nivel de cooperación e integración entre China y África, con franja y ruta o no.

 

Los compromisos de China con África en el FOCAC

Los compromisos más importantes de China con África desde el anuncio de la estrategia de la franja y la ruta se expresaron en diciembre de 2015 en la sexta cumbre del FOCAC en Johannesburgo. Como evento trienal definitorio de las relaciones entre China y África, el FOCAC en 2015 contó con una promesa china de

inversión por un total de 60.000 millones de dólares. La magnitud de estos compromisos es sorprendente, ya que China había duplicado sistemáticamente sus compromisos financieros con África en anteriores reuniones del FOCAC, desde 5.000 millones en 2006, a 10.000 millones en 2009, y 20.000 millones de dólares en 2012. Del mismo modo, vale la pena señalar que, a diferencia de compromisos anteriores, con un marco temporal de tres años, el compromiso de China en esta ocasión no llega a un año. Sin embargo, dado que se espera que la próxima reunión del FOCAC tenga lugar en 2018, es probable que China cumpla la mayor parte de su compromiso antes de anunciar otros nuevos. Las diferencias con los compromisos anteriores también se encuentran en la composición de los compromisos financieros. En 2006 China especificó que los 5.000 millones constaban de 3.000 millones como préstamos en condiciones favorables y 2.000 millones de dólares de crédito del comprador. En 2009 los 10.000 millones fueron préstamos en condiciones favorables en su totalidad. En 2012 la contribución de China pasó a 20.000 millones en préstamos. Y esta vez los 60.000 millones se definen más ampliamente como inversión, incluyendo 5.000 millones para subvenciones y préstamos sin intereses, 35.000 millones para préstamos en condiciones favorables y crédito del comprador y el resto como financiación comercial. La cartera diversificada envía varios mensajes:

1) China deposita más confianza en el futuro económico del continente africano;

2) China se muestra más enérgica en su aportación financiera a África, y

3) los activos de China en África son propensos a crecer.

En la cumbre, Xi Jinping propuso diez planes generales de cooperación entre China y África, que abarcan casi todos los aspectos de sus lazos económicos: industria, agricultura, infraestructura, medio ambiente, comercio más fácil, alivio de la pobreza y salud pública. La orientación general encaja con el reajuste de la política africana de China desde la toma de posesión del presidente Xi Jinping. “La cooperación en capacidad industrial” y “la relación estratégica y de integración se han convertido en las dos frases clave para las ambiciones económicas de China en África. En el marco de la propia reestructuración económica de China y la aspiración de África a la industrialización, la modernización y la urbanización, China está muy interesada en la transferencia de sus sectores industriales de trabajo intensivo a África. Esta cooperación en materia de capacidad industrial ha de ser complementada con la exportación del exceso de capacidad de China para apoyar proyectos de infraestructura en África y la creación de capacidades mediante la asistencia técnica, la formación profesional y programas de becas.

De manera bastante sorprendente, los recursos naturales desaparecieron casi por completo de las declaraciones políticas de China en el FOCAC en 2015… Xi Jinping sólo mencionó los recursos naturales una vez en su largo discurso y sólo en referencia al gran potencial económico de África y a su futuro prometedor. Del mismo modo, en la reflexión sobre cómo China plantea poner en práctica estas nuevas medidas económicas, el viceministro de Comercio de de China optó por centrarse en cómo desarrollar y  ampliar las exportaciones no relativas a recursos. Tampoco hubo mención alguna a la inversión y a la cooperación de China con África en los sectores de recursos.

Esta escasez de referencias no cuadra con el papel importante que los recursos naturales han desempeñado en las importaciones chinas procedentes de África. En noviembre de 2015 la mayoría de las exportaciones africanas a China seguían registrándose en el capítulo de los recursos naturales de acuerdo con las estadísticas de las aduanas chinas, el crudo, el mineral de hierro, los diamantes y los productos agrícolas en conjunto representaron el 56,5 por ciento de las importaciones chinas de África durante los tres primeros trimestres de 2015, y esta cifra está en el extremo inferior de la demanda china de materias primas ha sido contenida  su desaceleración económica este año. En este sentido la intención de China de minimizar la importancia de los recursos naturales en el comercio entre China y África en su manifestación política es clara. Dada la imagen negativa asociada con el gran papel desempeñado por los recursos naturales africanos en las relaciones económicas entre China y África, tal aspiración es comprensible

 

Fases clave: “cooperación en la capacidad industrial” y la “relación estratégica y de integración”

El modelo de China para su cooperación económica con África y la conexión y la integración entre las estrategias de desarrollo de China y África basadas en la cooperación en capacidad industrial son el foco esencial. Se basa en una lógica simple: los países africanos se encuentran en un momento histórico para acelerar su industrialización y modernización de la agricultura, mientras que China está ajustando su estructura económica nacional; por lo tanto, la complementariedad mutua de sus prioridades y orientaciones estratégicas crea la oportunidad perfecta para darse la mano. China espera que su dinamismo en tecnologías y capitales pueda enlazar con las ventajas de África en recursos naturales y mano de obra. Al combinar las ventajas comparativas, China podría transferir sus sectores industriales de trabajo intensivo a África para aumentar la capacidad industrial de los países de África, liberando a la vez a China de sus industrias de trabajo intensivo y exportación en declive. China cree que con el desarrollo de las infraestructuras y la articulación de una formación en recursos humanos y capacidad, podrá ayudar a África a alcanzar sus propios sistemas industriales independientes y a asegurar un futuro sostenible.

El plan de China puede estar basado en una lógica sólida. Sin embargo, en realidad, muchos círculos necesitan cuadrarse para que funcione la ecuación. A pesar del gran compromiso de China en diciembre, tanto el comercio de China con África como la inversión cayeron más significativamente en 2015. Según los datos del Ministerio de comercio de China, el intercambio comercial se redujo en un 18 por ciento en los primeros nueve meses de 2015 con respecto al año anterior, la mayor caída al respecto en los últimos años. En cuanto a la inversión, el Ministerio de Comercio reveló en noviembre que la inversión directa de China en África se situó en 1.190 millones en el primer semestre de 2014, cayendo en más de un 40 por ciento interanual. El descenso se atribuye a la lenta recuperación económica global, las fluctuaciones internacionales de los productos básicos y los brotes de ébola.

Ya sea que la caída en el comercio y la inversión sólo represente una fluctuación a corto plazo o una tendencia a largo plazo aún está por verse. El viceministro de Comercio de China dice confiar “en el comercio entre China y África”, debido a la evolución positiva en África, incluyendo su creciente población; de ahí su fuerza de trabajo y potencial de mercado. Sin embargo, es ampliamente reconocido que la propia desaceleración de la economía de China ha reducido su demanda interna de materias primas, lo que explica la gran caída del 39,3 por ciento de las importaciones de China procedentes de África desde enero a septiembre de 2015. Las nuevas iniciativas anunciadas por Xi Jinping, si se aplican bien, tienen el potencial de mejorar la imagen a largo plazo. Sin embargo, a corto plazo, la forma de las relaciones económicas entre China y África dependerá en gran medida en la propia recuperación económica de China, que todavía tiene ante sí, como mínimo, algunas incertidumbres importantes.

El precio de los productos básicos a la baja y la demanda interna débil de China suscitan aún más la cuestión de los plazos de pago de los préstamos chinos. La mayor parte de la financiación china en África no es en el terreno de las subvenciones sino de los préstamos e inversiones. En el pasado, muchos de los contratos de préstamos habían sido respaldados por los recursos naturales de África, como se muestra por el famoso modelo de Angola.

En la actualidad, como se señaló anteriormente, China está tratando de restar importancia al papel de los recursos naturales en las relaciones entre China y África para evolucionar hacia nuevos modelos de cooperación económica. Sin embargo, a pesar de la lógica correcta, emerge una pregunta clave: ¿si los préstamos chinos ya no son respaldados o pagados con los recursos africanos, con qué son respaldados y pagados?

No hay consenso sobre la respuesta, incluso entre los analistas chinos. Algunos parecen estar seguros de que el crecimiento del PIB y los ingresos fiscales que se generen a través de las obras de infraestructuras, la industrialización y la facilitación del comercio en África conducirá gradualmente a uncido saludable de pago de los préstamos chinos. Sin embargo, muchos más son escépticos y ven ese escenario como una evolución larga y excesivamente optimista. En particular, dada la escala de la financiación china, será extremadamente difícil que China abandone por completo los recursos en sus sistemas de financiación.

La viabilidad comercial de estos acuerdos económicos es de gran importancia para la política interna de China. Si no tienen éxito, pueden generar más críticas al gobierno chino y plantear interrogantes sobre la gobernanza y la competencia de Xi Jinping. De hecho, un artículo ampliamente difundido en los medios de comunicación chinos pidió al presidente Xi Jinping que suspendiera sus caras visitas al exterior porque envía miles de millones de dólares a países extranjeros en cada ocasión mientras que se exacerban los problemas internos de China (en los campos de la pobreza, el medio ambiente, el precio de la vivienda, la asistencia médica y la educación). En este sentido, si bien Xi Jinping hizo grandes promesas financieras a África, a menos que las ofertas resulten ser realmente de beneficio mutuo, los costes políticos y económicos nacionales de tales contribuciones se convertirán en un desafío interno cada vez más serio para China.

Además, también existe la cuestión de la puesta en práctica. Al igual que muchos programas anunciados en la estrategia de la franja y la ruta, la conexión estratégica y la integración con África requiere entidades chinas con experiencia, incluidas empresas comerciales, agencias gubernamentales, organizaciones de ayuda y trabajadores, para diseñar enfoques específicos que armonicen las condiciones locales con las demandas de China. Sin embargo, la realidad en China es que hay una fuga de cerebros en este tipo de compromiso en el extranjero debido a la gran escala de la estrategia de la franja y la ruta y los numerosos compromisos con países extranjeros fuera de África. Aunque China podría estar verdaderamente comprometida a cumplir todas sus promesas con África, la eficacia real de estos programas se verá influenciada significativamente por la propia capacidad de China.

El mayor compromiso de China con África bajo la estrategia de la franja y la ruta tiene asimismo sus implicaciones políticas y de seguridad. En particular, reconociendo el impacto y la importancia de la paz y la estabilidad en los países en conflicto en África, China ha tomado medidas significativas para mejorar su aportación a la estabilización y mantenimiento de la paz en África a través de acuerdos bilaterales y con la Unión Africana. Independientemente de la preocupación occidental en general sobre la expansión militar de China en África, desde el punto de vista chino, una presencia militar mayor, como su base militar en Yibuti es un subproducto inevitable de su nueva estrategia de la ruta de la seda.

La economía china vivirá en 2016 un año crucial. Después de haber sido testigos de la lenta recuperación y las turbulencias del mercado de valores en 2015, muchos en China esperan que la nueva estrategia de la ruta de la seda, una versión extranjera del estímulo interno propio de China, sea respuesta y solución a la propia difícil situación económica de China. Aunque no está formalmente incluida, África está vinculada intrínsecamente con el modelo en cuestión. La esperanza es alta y el plan es grandioso. Sin embargo, a pesar de toda la retórica, están por ver los efectos reales.

 

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