LA CRISIS DEL FRANQUISMO – LA TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA.

La llamada transición a la democracia abarca al menos dos períodos claramente definidos: el primero protagonizado por el gobierno de Arias Navarro; el segundo, por la aparición en escena del gobierno Suárez y la puesta en práctica de un amplio programa de reformas que culmina con la celebración de las elecciones generales del 15 de junio de 1977.

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Carlos Arias Navarro, presidente del primer gobierno de la Monarquía.

EL GOBIERNO ARIAS

El día 22 de noviembre de 1975, dos días después de la muerte del general Franco, el nuevo rey pronunciaba su primer discurso. En la ceremonia ante las viejas Cortes franquistas que le proclamaban rey de España el mensaje de la Corona mantiene un difícil equilibrio entre la legitimación del pasado en la que se basa —Ley de Sucesión de 1947, Ley Orgánica del Estado de 1967 y Ley de nombramiento como sucesor de 1%9—, representada en la figura del anterior jefe del Estado, y la nueva legitimidad que se pretende instaurar: «Hoy comienza una nueva etapa en la historia de España. (…) Una sociedad libre y moderna requiere la participación de todos en los foros de decisión, en los medios de información, en los diversos niveles educativos y en el control de la riqueza nacional.» No obstante, predominan los elementos apaciguadores de las reticencias franquistas sobre las posturas abiertamente reformadoras. Pero no se trata de efectuar un análisis sobre el contenido ideológico y político de dicho mensaje. La propia dinámica política se encarga de mostrar en los días que suceden a su proclamación algunas cuestiones importantes:

1) un cierto apoyo europeo a las promesas de liberalización y transformación políticas;

2) mantenimiento de esa ambigüedad primera y como de tanteo en el proceso de inicio del camino hacia el cambio democrático con la confirmación de Arias Navarro como presidente de gobierno;

3) afloración de una oposición política dividida que intenta con relativo éxito y con relativo fracaso disponer de instrumentos que permitan ofrecer una alternativa política (programa, organización y cambio para la eliminación del régimen anterior, «la ruptura») o, al menos —esto sucederá en el segundo momento—, poder negociar con el poder constituido una transformación lo más favorable posible a las distintas necesidades y planteamientos que la propia oposición lleva en su seno. La presencia de las potencias europeas, el nacimiento de la oposición relativamente tolerada y, sobre todo, la gestión política del primer gobierno de la monarquía van a dar su especial fisonomía a este relativamente corto período. El nuevo gobierno de Arias Navarro 7 comienza así una gestión tendente a liberalizar las estructuras autoritarias del Estado, mas con el propósito de intentar mantener en pie todo el edificio institucional anterior sometiéndolo a determinados retoques modernizadores, sobre todo en lo que afectaba a la cuestión de la participación política. El viejo problema de las asociaciones políticas cobrará un nuevo auge. En concreto, en declaración retransmitida al país el 26 de enero de 1976, Arias propondrá una curiosa fórmula de «democracia a la española» consistente en introducir esos retoques a que antes nos referíamos: modificación del Código Penal en materia de asociaciones, planteamiento de un sistema bicameral en el ejercido de la función legislativa y regulación de los derechos de reunión y asociación sin mayores especificaciones.

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Blas Piñar, defendiendo los principios del movimiento el 16 de Noviembre de 1976.

Este mantenimiento de los pilares básicos del anterior régimen político va siendo contestado con importantes movilizaciones tanto del movimiento obrero como de diversos sectores de los movimientos populares. La aplicación, por lo demás, de la represión al viejo estilo no impide, sin embargo, que vaya quedando cada vez más patente la imposibilidad del gobierno por conducir la política de «modernización» anunciada. La contradicción creciente entre auge del movimiento de masas de diverso origen (por reivindicaciones laborales y directamente políticas) y las medidas gubernamentales llegan a alcanzar momentos sangrientos como los sucesos de Vitoria en marzo de 1976. Las relaciones internacionales se mantienen en una difícil expectativa cuyo único apoyo visible y fehaciente se había expresado a comienzos del año con la firma del tratado con Estados Unidos (24 de enero de 1976). 8

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Arias Navarro pronuncia un discurso en presencia de los ministros de su gabinete.

La crisis económica era ya un hecho por el momento irreversible a la vez que suponía un importante factor de retraimiento de los sectores sociales insertos en el aparato estatal.

Finalmente la oposición encuentra fórmulas de unidad provisional que se plasman en la fusión de la Junta Democrática con la Plataforma Democrática: la Coordinación Democrática como centro de unificación de las distintas tendencias de la oposición (con la no participación de algunos partidos regionalistas y nacionalistas de distinto matiz y contenido) y que con diversos altibajos continuará existiendo en el diálogo y aun en la confrontación de estos grupos con el poder gubernamental. A pesar de todo, el gobierno intenta poner en práctica algunas de las reformas apuntadas: en el propio mes de marzo se envía a las Cortes el proyecto de modificación del Código Penal en materia de asociaciones y derecho de reunión así como el proyecto de Ley de Asociaciones que vendría a sustituir al anterior estatuto jurídico promulgado en 1974. Ninguno de ambos proyectos aportaba modificaciones sustanciales a la regulación anterior: se trataba más bien de encubrir la posibilidad de que se crearan partidos políticos directamente controlados por el Estado, con exclusión del Partido Comunista, pero sin darles opción a participar realmente en las tareas políticas. Ambos proyectos siguieron distinta trayectoria: mientras el segundo era aprobado por las Cortes en el mes de junio siguiente (9 de junio), en el mismo día éstas rechazaban la posible modificación del Código Penal, con lo cual si por un lado se admitía el derecho de asociación, por otro la utilización o ejercicio de tal derecho continuaba encontrándose prohibido por la regulación penal. Pese a ello, la alternativa política de la oposición no prosperaba. De hecho sucede lo contrario: se comienza a hablar ya por estas fechas de la «ruptura pactada» pese a no aceptar las condiciones impuestas por el gobierno a través de la Ley de Asociaciones. El mensaje del presidente del gobierno de abril anterior no había sino marcado con carácter definitivo la imposibilidad de llevar adelante la reforma: el franquismo no se transformaba a sí mismo y su dulcificación o mejora en el sentido occidental aparecía inviable. Entre otras razones porque tampoco los sectores más vitalmente ligados a las instituciones «puras» del franquismo se hallaban dispuestos a permitir esas tímidas reformas. Con una visión política escasamente calibrada y mirando a la explicable conservación de sus inestables mecanismos de poder no podían convenir en que éstos fueran sustituidos por otros. Se trataba de una élite política crecida al amparo del sistema y dentro del mismo, pero asentada en los círculos institucionales más directamente ligados a las estructuras dictatoriales clásicas del propio franquismo y a sus instrumentos específicos de dominación: Movimiento y sindicatos verticales. Y las reformas, por escasas y sin importancia que fuesen, debían plantear de alguna forma la transformación de esos mismos círculos en que ellos se desenvolvían.

El impasse producido por los fracasados intentos de Arias Navarro hace emerger la importancia política de la Corona en la dirección del proceso de transición. Por un lado, el rey contradice abiertamente las declaraciones y manifestaciones del presidente del gobierno asegurando (declaraciones atribuidas al rey en Newsweek —abril de 1976—) la continuidad del proceso de reforma y de democratización; por otro, termina aceptando la dimisión de Arias Navarro el 1 de julio de dicho año.

Han dicho Carr y Fusi que «al dimitir Arias parecía que sólo quedaba la ruptura». Afirmación exagerada incluso para los más optimistas líderes de la oposición de aquellos momentos. Tras las maniobras de Fernández Miranda ante el Consejo del Reino, la terna que se presenta al rey para que de ella escoja presidente del gobierno, de acuerdo con lo preceptuado en la Ley Orgánica del Estado, contiene un nombre que goza de su entera confianza: el antiguo ministro secretario general del Movimiento, Adolfo Suárez, discípulo del que ya intentó ser un hombre de la pretransición, Herrero Tejedor, será el encargado de dirigir la operación del tránsito.

Efectivamente, se entra de inmediato en la segunda de las fases apuntadas que culminará en menos de un año con la realización de las primeras elecciones generales a unas Cortes que recobran el poder legislativo y que se autoconceden por diversos motivos y canales el poder constituyente.

Pero es que además no se ha valorado suficientemente el papel político de Arias Navarro como elemento que ha posibilitado malgré lui el éxito de la operación política de la reforma Suárez. La «apertura» Arias constituyó un primer e imprescindible tanteo que posibilitó comprobar el estado de la correlación de las distintas fuerzas. Ese tanteo puso de manifiesto:

  1. La indiscutible legitimidad de la Corona ante el conjunto de los aparatos del Estado (y especialmente ante el ejército, como sector del mayor poder y potencialmente más reacio a los posibles cambios en la reestructuración del sistema político).
  2. La relativa debilidad de la clase política o élite política denominada «el búnker», cuyos centros de reacción frente a las reformas eran excesivamente rígidos para permitirles un mayor margen de maniobra y con cuya base social potencial carecía de canales de comunicación. Por otro lado, representaban un capitalismo marginal, normalmente de origen especulativo, sin mayor incidencia en el núcleo del capitalismo español, aunque tampoco careciera de importancia.
  3. La desunión e impotencia para llevar a cabo su alternativa de «ruptura» por parte de la oposición democrática cruzada ya por corrientes interiores a las que no eran ajenas determinadas presiones e influencias internacionales.

El fracaso de la apertura de Arias Navarro, por lo tanto, esa deriva de un franquismo remozado, posibilita y allana el camino para conseguir la reforma tal como luego se llevó a cabo.

 

LA REFORMA SUÁREZ

Hemos mencionado en más de una ocasión la palabra «operación política» para referirnos al proceso de reforma. Tal fue también —y lo sigue siendo— la forma de designar en los medios periodísticos a dicho proceso. El apelativo no es casual por que describe y sugiere un elemento decisivo en la caracterización del mismo: el que se tratara de un plan preconcebido, estructurado y planteado como una especie de operación militar, con objetivos prefijados y contando con unas determinadas fuerzas de apoyo. La reforma fue el fruto de una necesidad de autotransformación del Estado y constituyó igualmente un proyecto político que fue paulatinamente modificándose en función de los impuestos interiores y exteriores pero sin abandonar en ningún momento el objetivo que había perseguido desde el principio: el control de la transición y el control del nuevo tipo de Estado a instaurar ejercido desde los mismos centros institucionales de decisión inscritos en la anterior forma de Estado.

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Madrid, 5 de julio de 1976. Adolfo Suárez jura su cargo de presidente del Gobierno en un acto presidido por el rey Juan Carlos en el palacio de la Zarzuela, al que asisten Fernando de Santiago (al fondo, a la izquierda), Nicolás Cotoner, marqués de Mondéjar, y Torcuato Fernández Miranda.

Al término de esta fase se habían cubierto una serie de etapas que describiremos a continuación.

El punto de arranque de la operación «reforma» se situó a partir del núcleo teórico de la legalidad de la dictadura. El propósito explícito seguido consistió en evolucionar «desde dentro», en un proceso de autotransformación selectiva que permitiera ir graduando el alcance de los pasos a dar: de finales del mes de julio a finales de agosto el presidente Suárez iniciaba el diálogo con ciertas personalidades de la oposición; el 30 de julio se concedía una primera amnistía parcial y desde el gobierno se daban muestras de proceder a abrir una cierta vía europea a la democracia. 9

Los primeros momentos, sin embargo, se encuentran llenos de reticencias tanto por parte del poder como de la oposición. En cuanto al gobierno, en su diálogo con la oposición, tiende a realizarlo con personalidades concretas, potencialmente proclives a su programa político, más que con grupos políticos; por otro lado, las ambigüedades del propio proceso (lo que el profesor Lucas Verdú, refiriéndose a la Ley para la Reforma Política —de la que hablaremos más tarde—, ha denominado «estrabismo», por cuanto por un lado miraba a la oposición y, por otro, a la estructura franquista) 10 le obligan adoptar medidas contradictorias a corto plazo; finalmente, porque en esos instantes era muy difícil prever los apoyos desde dentro del sistema con los que podía contar dicho proyecto. Y en cuanto a la oposición se seguía debatiendo entre la desconfianza natural provocada por el intento reformista de Arias Navarro y su imposibilidad de dar una alternativa rupturista que fuera seguida por la mayor parte del país incluidas sus fuerzas socioeconómicas dominantes: 11 la multitud de proyectos no estrictamente unitarios pero, sobre todo, la comprensible desorganización política de la sociedad tras un período de prohibición de los partidos y asociaciones (recordemos que su normalización no vendrá sino tras la aprobación de la Ley para la Reforma Política) restaba cualquier posible fuerza decisoria a sus intentos por dar una salida distinta a la patrocinada por el poder. Todo lo más, en aquellos momentos, se procedía a organizar el consentimiento social difuso en apoyo de tales pretensiones pero sin excesivas posibilidades de capitalizarlo en toda su extensión.

Adolfo-Suarez

No podemos entrar aquí en el relato minucioso de acontecimientos. Mientras la crisis económica continuaba y el movimiento obrero mantenía sus planteamientos político-reivindicativos en su sector más organizado, de nuevo el gobierno introduce la pieza clave para conseguir sus objetivos: el proyecto de Ley para la Reforma Política («La octava Ley Fundamental»), aprobado por el consejo de ministros el 10 de septiembre de 1976, es publicado dos días más tarde y explicado en alocución televisa por el presidente Suárez. Se hace entrar en juego la baza más importante y también la más significativa tanto desde un punto de vista jurídico constitucional como, especialmente, según ha apuntado Lucas Verdú, desde un punto de vista del análisis político y de la significación real de las fuerzas en presencia.

El triunfo en corto espacio de tiempo del mencionado proyecto dejará la vía expedita para ir completando paulatinamente los hitos básicos de la reforma: legalización de los partidos políticos, libertad sindical, desaparición formal del Movimiento, convocatoria de elecciones generales, regulación de las mismas, ratificación de los tratados internacionales sobre derechos humanos, derechos sindicales y derechos económicos y sociales y, finalmente, tras las elecciones del 15 de junio de 1977, apertura de un sui generis proceso constituyente.

Pero conviene detenernos en señalar las implicaciones, los presupuestos y los fines de la Ley de Reforma Política.

 

PRIMERO:

La Ley para la Reforma Política «El gobierno Suárez se ha visto, por un lado, comprometido por razones subjetivas y por razones objetivas a respetar el derecho constitucional vigente, que es tanto como decir que no se cambie por modos ajenos a lo que las propias leyes permiten y que con el nombre de fundamentales se heredaron de la dictadura franquista. Por otro lado, su proyecto, expuesto con claridad desde los primeros momentos, consiste en cambiar ese orden fundamental, con lo que damos en la siguiente sorprendente contradicción. Por una parte, hay que respetar la legislación totalitaria, y por otra, hay que destruir esta legislación para dar paso a un sistema democrático.» 12

  1. La tramitación seguida para la aprobación de esta ley. Efectivamente, ésa era la contradicción «formal» dentro del enfrentamiento entre los propósitos mantenidos por la Ley de Reforma Política o, mejor dicho, por sus autores e impulsores y los contenidos del conjunto de las Leyes Fundamentales.
  2. Luego volveremos sobre estas cuestiones. Pero ahora describamos brevemente el proceso de tramitación: de acuerdo con el artículo 23b) de la Ley Orgánica del Estado, el proyecto de ley elaborado por el gobierno debía ser sometido previamente al Consejo Nacional del Movimiento y a las Cortes españolas. Ambos plenos efectuaron diversas críticas (vid. B.O. de las Cortes españolas, n.° 1.532 de 21 de octubre de 1976, p. 37112, que recoge el informe del Consejo Nacional del Movimiento, y el n.° 29 del Diario de las Sesiones del Pleno de las Cortes Españolas —X legislatura— con el informe de las Cortes), pero sus respectivos informes no fueron tenidos en cuenta. No así sucedió con el informe de la ponencia, cuyos componentes, próximos en su mayoría a las posiciones gubernamentales, introdujeron algunos elementos de modificación al proyecto inicial aunque sin alterar sustancialmente su contenido. 13
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Primer gobierno de Adolfo Suárez – 8 de Julio de 1976.

En definitiva, cuando el pleno de las Cortes se pronuncia decisoriamente sobre el texto (18-XI-76) y lo aprueba con una mayoría ampliamente superior a los dos tercios exigidos (425 votos a favor sobre los 497 emitidos) se ha cubierto una etapa en que se ha respetado la letra de las Leyes Fundamentales —que por lo demás, no resultan afectadas en su vigencia por la Ley para la Reforma Política, aunque fueran parcialmente modificadas en lo relativo a la composición y al nombramiento de las Cortes— pero se ha trascendido su contenido institucional.

Con estos pasos se había superado el primer gran obstáculo institucional del franquismo. Las propias Cortes habían dado su consentimiento a desaparecer como tales en el futuro funcionamiento político del país. El problema interpretativo continúa en pie: ¿se trató —en el momento concreto de aprobación de la Ley para la Reforma Política— de una autorruptura, en el sentido apuntado por Lucas Verdú, 14 debido a la insalvable contradicción entre la Ley para la Reforma y las restantes Leyes Fundamentales? Observemos que esta perspectiva opone contenidos (y no formas) evidentemente distintos y respondiendo a formas políticas encontradas. Pero esta oposición de contenidos no es nueva en la historia político-constitucional. Lo nuevo es, tal vez, que se efectúe en un tempus tan breve.

Ahora bien, desde el punto de vista jurídico, ¿existía realmente la contradicción insalvable no sólo entre la forma sino también entre el contenido de ambos sectores de Leyes Fundamentales? Nuestra respuesta es moderadamente negativa: la legalidad franquista no se caracterizaba precisamente por su respeto a las reglas que rigen la articulación jurídica propia de los sistemas constitucionales. El estado administrativo, en el más puro sentido schmittiano del término —y tal era el supuesto de dicho régimen político—, estaba regulado por leyes pero carecía de Constitución, entendida ésta en sentido normativo. Baste recordar la enorme variedad de sentencias del Tribunal Supremo atribuyendo a las Leyes Fundamentales la simple cualidad de «normas programáticas». Pero baste también el comprobar que, si estrictamente no podemos dentro de la lógica jurídica admitir que una norma se aplique a sí misma, la Ley para la Reforma Política expresa un supuesto de aplicación de lo previsto en el art. 10 de la Ley de Sucesión de 26 de julio de 1947 sobre el procedimiento para la modificación de las Leyes Fundamentales pero, a la vez, modifica, según veremos, las normas relativas a dicha modificación; y la Ley de Sucesión, a su vez, había modificado las leyes de 30 de enero de 1938 y de 8 de enero de 1939 en lo que afectaba a las facultades del Jefe del Estado para dictar Leyes Fundamentales, etcétera. 15 La propia conceptualización de las Leyes Fundamentales, dentro de la teoría constitucional afecta al sistema, como «constitución abierta», 16 en un intento de salvar la imagen de un pretendido Estado de derecho, abría las puertas a un principio político de no contradicción que se sobreponía jerárquicamente a cualquier pretensión de contradicción jurídica. En definitiva, ese «proceso constituyente permanente» que es propio de cualquier dictadura permitió, también en este caso y desde dentro, no el «autorromper», sino el, valga la cacofonía, «autorreorientar», es decir, reformar la dirección del proceso político y el sustrato jurídico en que se fundamentaba.

El período posterior a la aprobación de la Ley para la Reforma Política no hace sino abonar esta tesis: por la tácita las Leyes Fundamentales dejan de aplicarse y aun de invocarse como si no existieran y nunca hubieran existido.

Finalmente, el referéndum vino a respaldar el proyecto mantenido por el Gobierno con resultados ampliamente favorables a la nueva Ley. 17

El contenido de la Ley para la Reforma Política. La Ley para la Reforma Política tendía, sobre todo, tanto a la modificación del proceso legislativo como, tendencialmente, a la modificación de la propia base de legitimación del sistema político: se trataba de cambiar la composición de las Cortes, que tras haber sido elegidas por sufragio universal, pasarían a estar compuestas por el Congreso de los Diputados y el Senado (art. 2.1) y tendrían plena potestad en la elaboración y aprobación de las leyes (art. 1.2). En este sentido, ambas cámaras eran colegisladoras aunque se reservase al Congreso la primera aprobación del texto sobre el que debía pronunciarse posteriormente el Senado; en caso de que éste disintiera, una Comisión mixta presidida por el Presidente de las Cortes y compuesta por cuatro diputados y cuatro senadores debía pronunciarse sobre el referido proyecto (art. 4) y, si no se llegaba a un acuerdo, el Gobierno podía pedir al Congreso de Diputados que resolviera definitivamente por mayoría absoluta de sus miembros.

El otro cambio no menos significativo, por lo que se refiere al aspecto de legitimación que hemos apuntado, era el referido al sistema de elección de los miembros del Congreso y del Senado: «los diputados del Congreso serán elegidos por sufragio universal directo y secreto de los españoles mayores de edad» (art. 2.2); «los senadores serán elegidos en representación de las entidades territoriales. El rey podrá designar para cada legislatura senadores en número no superior a la quinta parte de los elegidos» (art. 2.3). De esta forma, las Cortes, como órgano salido de la expresión del sufragio universal y no del sufragio orgánico anterior, eran el punto de referencia central para las posibles modificaciones posteriores.

Sin embargo, no por ello hay que dejar de insistir en que las Cortes así estructuradas suponían sólo la introducción de una cuña democrática en un sistema que, a tenor de lo dispuesto por la propia ley, permanecía sin grandes alteraciones. Como ha puesto de relieve Sánchez Agesta, 18 la ausencia de una disposición derogatoria expresaba la voluntad política de la Ley de establecer la diferencia «entre ruptura, que habría hecho tabla rasa del régimen anterior, y reforma, como un cambio progresivo desde lo existente».

Pero la ley, además, poseía un claro contenido programático por encima incluso de sus disposiciones normativas: por un lado, su preámbulo (no publicado en el texto definitivo) explicitaba la finalidad de la ley —la consecución de la democracia—y sentaba uno de los principios básicos del Estado de derecho («La democracia exige como primer supuesto el imperio y la supremacía de la ley, única garantía para alcanzarla, y la ley como expresión de la voluntad mayoritaria del pueblo»); de otro, prometía «la institucionalización de las peculiaridades regionales», la regulación del «sistema de relaciones entre el gobierno y las cámaras legislativas», «la reforma sindical» y la creación del tribunal constitucional. Sintetizando en su lenguaje prometedor, sugerente de alguna forma, pero no excesivamente concreto, el preámbulo anunciaba el contenido de la ley como referido a «los órganos de representación, el sistema electoral y el procedimiento de reforma de las leyes».

Y sobre todo, finalmente, en materia de contenido concreto, destacaba la proposición de distintos mecanismos para la reforma constitucional. De acuerdo con su artículo 3, la reforma constitucional habría de realizarse a iniciativa bien del Gobierno o bien del Congreso de los Diputados y ser aprobada por la mayoría absoluta de cada una de ambas Cámaras o, en caso de desacuerdo entre ambas (que no pudiera ser deshecho por una Comisión mixta formada por cuatro diputados y cuatro senadores), por igual mayoría de dichas Cámaras adoptada en sesión conjunta. Cualquier reforma constitucional exigía el sometimiento tras dichos trámites a referéndum nacional (debe entenderse que de carácter vinculante, dadas las prescripciones al respecto de las Leyes Fundamentales no afectadas por esta Ley).

Ahora bien, todavía la Ley para la Reforma preveía un último instrumento para conseguir los fines políticos de la operación: la voluntad del monarca ratificada mediante referéndum: «El rey —terminaba el art. 5— podrá someter directamente al pueblo una opción política de interés nacional, sea o no de carácter constitucional, para que decida mediante referéndum, cuyos resultados se impondrán a todos los órganos del Estado.»

Con ello acababa de perfilarse la naturaleza fundamental de la ley no tanto en su sentido nominal como en el aspecto político: una norma de carácter directamente instrumental que agotó su contenido en el mismo momento en que sus prescripciones fueron cumpliendo en una de las múltiples direcciones posibles que en ella se marcaban. Tal era el esquema de contenido de la Ley para la Reforma Política: un texto breve (cinco artículos, tres disposiciones transitorias y una final, sin cláusula derogatoria), ambiguo y que reservaba importantes poderes al rey y al gobierno en la dirección del proceso de cambio. Ley que algún autor denominó «de transacción para la transición»,19 juego de palabras que, sin embargo, contiene más parte de verdad en el segundo término que en el primero. Pero, al fin y al cabo, un texto que fue aceptado en referéndum en el que las opciones políticas habían alcanzado una incompleta aunque comparativamente sustancial presencia.

 

SEGUNDO:

Las reformas complementarias

Alcanzado el primer objetivo de reformar desde la propia legalidad vigente el proceso y los órganos encargados de la producción de normas jurídicas, se hacía preciso abordar un nuevo contenido del funcionamiento político y social.

La relativa neutralidad de la oposición, pese a proclamar su postura de abstención ante el referéndum, vino en la práctica a reforzar las posiciones gubernamentales y a marginarla en el intento de influir decisivamente en la dirección del cambio. De hecho la oposición política jugó muy escasamente en toda esta operación, si exceptuamos las conversaciones puntuales que el gobierno fue manteniendo con cierta tasa y a las que ya nos hemos referido.20 El gobierno se reservaba ventajas considerables: la disposición transitoria primera de la ley encargaba al propio gobierno regular las primeras elecciones; previamente el artículo 3 le había concedido el derecho de iniciativa legislativa y en, materia de reforma constitucional, a más del poder de arbitraje en caso de conflicto entre la cámara alta y la cámara baja (art. 3.2 y 4); la moción de censura no existía… En definitiva, el gobierno, emanación al cabo del monarca, que aun mediatizado por la figura del Consejo del Reino venía reforzado por la posibilidad de recurrir al referéndum cuando lo creyera preciso (art. 5), se constituía por medio de esta ley en el gran planificador y ejecutor del cambio. A la iniciativa legislativa se le sumaba, por supuesto, la iniciativa política.

Recordemos, finalmente, las prerrogativas que la Ley Orgánica del Estado, entonces vigente, reservaba al monarca en cuanto jefe del Estado en su posibilidad de otorgar decretos-leyes, que serían empleados con cierta frecuencia en el proceso de reforma:

Tal ocurre con los dos decretos-leyes que terminan el bosquejo inicial de la reforma en materia institucional: el de 8 de febrero de 1977 reformando la Ley de Asociaciones Políticas de 14 de junio de 1976 y el de 18 de marzo de 1977 sobre las normas electorales.

A)   La reforma de la Ley de Asociaciones. El Decreto-ley que reformaba la Ley de Asociaciones vino a dotar de ciertas garantías jurisdiccionales al ejercicio del derecho de asociación previsto en la ley modificada. El esquema de esta última, que fue rechazada en bloque por todos los grupos políticos integrados en Coordinación Democrática (y cuya tramitación describió una de las trayectorias más pintorescas del inmediato posfranquismo), otorgaba al Ministerio del Interior facultades ilimitadas para aceptar la inscripción de cualquier asociación política: se requería una notificación previa al Ministerio de Gobernación a la que se debían acompañar una serie de documentos (acta de constitución, programa y declaración de acatamiento al ordenamiento constitucional —léase Leyes Fundamentales—); en el plazo de dos meses, el gobierno, a propuesta del ministro de la Gobernación, debía inscribir la asociación o denegar su inscripción; contra la negativa procedía únicamente recurso ante el Tribunal Supremo (art. 2 y 3). El Decreto-ley que la modificaba simplificaba el trámite inicial («bastará con que los dirigentes o promotores presenten ante el Ministerio de la Gobernación acta notarial, con expresa constancia de sus datos personales de identificación y en la que se inserten o incorporen los estatutos por los que haya de regirse la asociación – art. 1.1—), acortaba el plazo de inscripción (10 días) y, en caso de presunción de ilicitud penal por parte del Ministerio, elevaba la documentación al Tribunal Supremo, que debía pronunciarse en un plazo de treinta días.

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Primeras elecciones de la democracia. Adolfo Suarez botando. 15 de Junio de 1977.

En cualquier caso, de nuevo se trató más de un cambio de actitud política que de una modificación legislativa. Tras los contactos mantenidos con el gobierno, todos los partidos se apresuraron a presentar sus actas de constitución y estatutos acogiéndose a la nueva normativa y todos ellos fueron inscritos, con la excepción del Partido Comunista de España y demás grupos políticos situados a su izquierda. Ahora bien, el fracaso de la anterior ley se debió básicamente a que estaba concebida precisamente para excluir al PCE: se hacía conveniente, pues, proceder con el necesario tiento a su legalización, cosa que se hizo tras el envío de la documentación al Tribunal Supremo y la negativa de éste a pronunciarse sobre tal materia. 21

B)   La legislación electoral. El cuadro queda mínimamente dibujado con la promulgación del Decreto-ley de 18 de marzo de 1977 sobre normas electorales. Por un lado la aceptación de los partidos políticos de la oposición del marco de juego ofrecido por el gobierno posibilitaba a priori la contienda electoral a la vez que dejaba clara la supremacía del gobierno en la dirección de ese proceso. Era precisa la publicación de las normas que regularan tal contienda y beneficiaran las pretensiones y los intereses de los directores del cambio político. En parte, sus directrices ya habían sido prefiguradas, según dejamos apuntado, por la Ley para la Reforma Política. La composición del Congreso de diputados y del Senado, así como los criterios básicos para su elección, marcaban claramente el contenido conservador de tales normas y aun de tales cámaras: señalaban el número de 350 diputados para el Congreso que debía elegirse con criterios de representación proporcional pero aplicando «dispositivos correctores», fijando porcentajes mínimos para acceder a él y señalando a la provincia como circunscripción electoral con un mínimo de diputados para cada una de ellas; el número de senadores elegibles era el de 207 (sin contar con la quinta parte que podía nombrar directamente el rey) con arreglo a criterios basados en el escrutinio mayoritario. Pues bien, el Decreto-ley, al margen de su extenso artilugio técnico, estableció definitivamente el sistema por el que habían de regirse las primeras elecciones generales a las nuevas Cortes.

Tal disposición podemos resumirla en los siguientes rasgos:

1) Los miembros del Congreso de diputados, teniendo como circunscripción electoral la provincia, quedaban asignados a razón de un mínimo de dos por provincia más uno por cada 144.500 habitantes o fracción superior a 70.000 (preámbulo y art. 19). Ceuta y Melilla, de acuerdo con la misma disposición, tenían derecho a un diputado cada una. El sistema electoral establecido era el de representación proporcional «con candidaturas completas, bloqueadas y cerradas», candidaturas que debían presentar los partidos políticos, federaciones de partidos o simples coaliciones electorales constituidas al efecto. La distribución de escaños se efectuaba conforme a la regla d’Hondt y podían participar en el reparto de escaños los partidos, federaciones o coaliciones que hubieran obtenido más de un 3 por ciento de los votos emitidos en la correspondiente circunscripción electoral.

A poco que se analice el antedicho sistema se percibe con facilidad a quién beneficia. Por una parte, el aseguramiento de un mínimo de diputados por provincia prima las circunscripciones menos pobladas (todas ellas de componente básicamente rural y conservador) sobre las más pobladas —industriales o semi-industriales más proclives a la izquierda—. En segundo lugar, aparte de introducir el elemento de carácter territorial (la circunscripción provincial) en un sistema que se declara proporcional (es decir, en función únicamente del número de habitantes), la desigualdad de las circunscripciones distorsiona también la propia proporcionalidad; el abultado número de las mismas de muy escasa población trae como consecuencia que en ellas el sistema proporcional no tenga los efectos propios de dicho sistema sino, por el contrario, los que corresponden al sistema mayoritario dada la pequeña variedad de opciones donde escoger (tres diputados: de hecho, pues, como mucho, pueden salir triunfantes tres partidos; aunque la regla general es que salga uno solo o a lo más dos). De todo ello, a su vez, resulta que se favorece extraordinariamente a los grandes partidos: sobrerrepresentación de las pequeñas provincias —que llega hasta el cuádruplo respecto de las grandes provincias— y sobrerrepresentación de los grandes partidos. 22

2) Pero si el sistema electoral para el Congreso sufría estas distorsiones, las elecciones para el Senado cerraban el significado del cuadro: las precauciones adoptadas para la cámara baja se veían reforzadas en su mayor grado y expresión cuando se regulaba el reclutamiento de los senadores.

Hay que volver a insistir en el hecho de que se trataba de una cámara colegisladora con el Congreso y que el monarca se reservaba la designación de 40 miembros. Como quiera que sea, de acuerdo con el artículo 19.1 y 19.4 de las normas electorales, los distritos electorales siguen siendo los mismos que para el Congreso de diputados y cada distrito electoral elige a cuatro senadores, a excepción de los siguientes: Mallorca, Gran Canaria y Tenerife eligen tres; Ceuta y Melilla eligen dos; Menorca, Ibiza-Formentera, Lanzarote, Fuerteventura, la Palma y la Gomera-Hierro eligen uno. Con esto se quiebra la representación territorial provincial. En principio el sistema electoral era, de acuerdo con la Ley para la Reforma Política, de carácter mayoritario en sufragio universal, directo y secreto a una sola vuelta. La novedad introducida por el Decreto-ley que comentamos —a más de añadir los senadores «insulares»— consistió en la regulación de las candidaturas que deberían ser individuales a efectos de votación y escrutinio y podrían agruparse en listas a efectos de presentación y campaña electoral (art. 34.3). Introdujo también, dentro del esquema mayoritario, la figura del sufragio restringido consistente en que cada elector podía votar un máximo de tres candidatos para el supuesto general, de dos para el segundo de los antes mencionados y de uno en el último. Resultaban proclamados aquellos candidatos que obtuvieran más votos hasta cubrir el número de puestos correspondientes a cada circunscripción.

No es necesario hacer excesivo hincapié en la finalidad última de estas disposiciones, vigentes aún en buena parte, con las salvedades que luego se dirán:

a) La diferencia de proporción entre las diversas circunscripciones va de uno a cuarenta: los cuatros senadores de Soria, por ejemplo, representan a algo más de 100.000 habitantes; los cuatro de Barcelona, a más de 4.500.000 habitantes.

b) El voto mayoritario anula por completo a las minorías por muy fuertes que éstas sean, incluso cuando tales minorías juntas sean mayores que el partido ganador: es más, en un sistema pluripartidista, el ganador puede serlo con proporcionalmente muy escasos votos con tal que el resto esté dividido.

c) La introducción del voto limitado (tres nombres sobre cuatro candidatos, dos sobre tres…) que parecía intentar dulcificar el sistema mayoritario uninominal, de hecho acentúa más los desfases producidos por éste: «el voto limitado en un sistema mayoritario como el del Senado conduce a un sistema todavía más mayoritario que el del voto uninominal». 23 En definitiva, pues, las normas electorales están programadas a medida del proyecto de cambio y a medida de los que controlan tal proyecto. El régimen de inelegibilidades e incompatibilidades en el que no podemos entrar poco restan o añaden a lo ya indicado: normas para un proyecto muy concreto y en el que las fuerzas ajenas a su dirección poco o nada podían añadir.

Santiago Carrillo - PCE-metirta.online

Santiago Carrillo – PCE.

d) Otras disposiciones. El reconocimiento y legalización de los partidos y la promulgación de las normas electorales constituyeron los pilares básicos de la proyección concreta de la Ley para la Reforma Política. A partir de estas dos disposiciones el gobierno pasa a adoptar ciertas medidas que recubren este primer armazón institucional: bajo su iniciativa, las Cortes aprueban, el 1 de abril, la Ley de Regulación del Derecho de Asociación Sindical, cuyo artículo 1 declaraba la libertad de sindicación de trabajadores y empresarios, que fue completada más tarde —Decreto-ley de 2 de junio— por otra disposición que dejaba sin efecto la sindicación de carácter obligatorio establecida por la Ley Sindical de 1971. Por otro lado, y con la misma fecha de 1 de abril, un Real Decreto-ley suprime la Secretaría General del Movimiento, transfiriendo su patrimonio al Estado e incorporando a sus funcionarios, en tanto que cuerpos a extinguir, a la función pública. Finalmente, el 30 de abril y el II de mayo se ratifican los pactos internacionales de derechos civiles y políticos, los de derechos económicos y sociales, el de libertad sindical y protección al derecho de sindicación y el de aplicación y de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva.

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Reunión de la comisión negociadora de la oposición integrada por los 9 representantes de los partidos opositores. Preside Santiago carrillo del PCE. de Izquierda a derecha: Antón Caneyas (UCD), Felipe González (PSOE), Joaquin Satrústegui (Alianza Liberal), Francisco Fernández Ordoñez (Federación Socialdemócrata), Paz Andrade (P. Demócrata Gallego), Jordi Pujol (CDC), Julio Jáuregui (PNV). 4 de Enero de 1977)

El campo estaba así mínimamente preparado para la contienda electoral: las reivindicaciones básicas de la oposición (amnistía, legalización de partidos y supresión del Movimiento) habían sido concedidas de forma muy peculiar, pero suficientes como punto de partida. El Real Decreto de convocatoria de elecciones, previsto en el artículo 28.1 de sus normas regulares, es publicado el 15 de abril fijando las elecciones generales para el 15 de junio del mismo año.

 

TERCERO:

Las primeras elecciones generales

Los pasos dados en el camino de la reforma política no habían modificado sustancialmente ni la estructura ni el propio funcionamiento del régimen político. A la hora de comenzar la campaña electoral para las primeras elecciones generales a las nuevas Cortes no existía más que una pequeña infraestructura de múltiples organizaciones políticas y coaliciones electorales marcadas en su mayor parte por su precipitado nacimiento, la ausencia de programas políticos definidos, la falta de una base social estable y, en definitiva, la carencia de una articulación orgánica bien estructurada. Por otro lado, el propio proceso de reforma, en las condiciones en que había sido conducido, había conseguido arrebatar el capital político de la oposición —y especialmente del PCE—, conseguido tras muchos años de lucha contra el franquismo.

De esta forma, la contienda electoral viene caracterizada en primer término por una notable confusión en las alternativas electorales como consecuencia de la proliferación de siglas y de la escasa implantación de los partidos en el ámbito propio de unas elecciones y, por otro, porque el gobierno plantea su propio juego político a través de una coalición (UCD) que no sólo representa el éxito de un determinado proceso de transición a la democracia sino que además asegura el mantenimiento tradicional de la estructura social y de sus relaciones de poder: cambio político controlado y aseguramiento de continuidad social y económica.

Pero, simultáneamente, la época electoral supuso una variación cualitativa importante en el propio proceso de cambio puesto que permitió sacar a la palestra pública opciones políticas generales hasta entonces perseguidas. La normalización de tales alternativas hizo posible el encuentro de las diversas corrientes de izquierda mejor o peor estructuradas (principalmente PSOE, PSP, PCE), las corrientes más puramente regionalistas y nacionalistas (PNV, CDC, PSA, etc.) y las propias del campo de la derecha (democracia cristiana en sus diversas variantes, UCD y Alianza Popular, esta última reclamándose heredera del reformismo franquista, aceptando el juego democrático, pero planteando un programa claramente enfrentado al resto de las fuerzas).

Por supuesto que el contraste entre las diversas tendencias no se llevó a cabo en las mismas condiciones para todos los grupos contendientes: no sólo fueron distintas sus posibilidades de financiamiento sino también muy diversos los apoyos internacionales recibidos. 24 Apoyos que se distribuyeron muy desigualmente tanto en función de las opciones generales como también por la aparición y entrada de los ya mencionados partidos regionales o nacionales circunscritos en su actividad y candidaturas a determinadas áreas electorales coincidentes con las regiones y nacionalidades históricas.

Si descrito a grandes rasgos éste era el panorama de las fuerzas organizadas en la contienda electoral, no mucho más clara era la situación del país en relación con las mencionadas alternativas: la crisis económica, ante la cual el gobierno no había adoptado ningún tipo de reacción tanto por causas electorales como de consciente representación de determinados intereses sociales, afectaba muy duramente a sectores cada vez más amplios de la población. Desde el año anterior el crecimiento económico había caído definitivamente, el aumento del coste de la vida superaba con creces al sufrido por los demás países de la OECE y el desempleo se acercaba peligrosamente al millón de parados. 25 Esta situación, heredada en su mayor parte, obedecía a causas internas e internacionales: en la primera perspectiva primaban sobre todo las condiciones políticas desatadas con la propia crisis del franquismo evidenciada tras la muerte de Carrero Blanco a finales de 1973 que incidió decisivamente en el agotamiento del modelo económico desarrollista de los años sesenta; en el segundo, la economía española había ya recibido el impacto de la crisis económica del capitalismo internacional, en su aspecto de crisis energética, abierta espectacularmente en el segundo semestre de 1974. 26

A estos aspectos económicos se les entrelazaban inseparablemente los grandes temas de la transición política: el alcanzar las mínimas condiciones de aseguramiento democrático, la apertura de un proceso constituyente y el tratamiento de las nacionalidades y regiones como elemento trascendental para una nueva articulación territorial del poder político y, en definitiva, para un cambio de régimen. En pocas palabras: bajo el punto de vista político, con las elecciones generales volvía a tomar cuerpo y sentido, desde la perspectiva de la oposición y en general de las fuerzas políticas que se habían enfrentado al franquismo, el objetivo de la «ruptura política». Esta vez, sin embargo, matizada porque la vía ya estaba marcada desde la legalidad gubernamental y del propio sistema.

De forma que, globalmente consideradas, todas las alternativas presentes que se ofrecían al electorado tenían una gran parte de elementos comunes que giraban en torno —con mayor o menor claridad— a esos tres objetivos mencionados: democracia, proceso constituyente y reconocimiento de las «peculiaridades regionales». En cambio, los elementos diferenciadores, aparte de cuestiones puntuales concretas, se insertaban más en el esfuerzo por «individualizar» al partido o coalición correspondiente que en presentar un programa con convencimiento de realización inmediata o, en otros términos, con la seguridad tanto del partido como del electorado potencial de que tales promesas iban a poder formar parte de un concreto programa de gobierno: los techos políticos estaban lo suficientemente delimitados para el electorado como para poder pensar en un cambio radical de la situación política y social mediante la utilización de las urnas.

De ahí que las referencias propagandísticas giraran con preferencia en el deseo de identificarse con las corrientes democráticas europeas pertenecientes a las distintas varetas del abanico político, en primer término, y, casi por igual, en una carrera por la identificación personalista del grupo o coalición con su(s) líder(es).

El colofón de todo lo expuesto, en el doble punto de referencia utilizado, se tradujo en el comienzo de formación de un presistema de partidos políticos, algo más delimitado pero no ultimado tras las elecciones, y en la plasmación de un deseo palpable de transformación política por parte del conjunto de la sociedad española. Los resultados así lo evidenciaron. La victoria electoral fue básicamente bicéfala: el éxito se repartió entre la coalición gubernamental (UCD) y el PSOE 27

Pese a todo, los grandes problemas seguían en pie. Las dos alternativas victoriosas no se perfilaban únicas: el viejo sueño canovista de un partido en el gobierno y una oposición corresponsable no se había alcanzado, tanto porque el pluripartidismo había adquirido un primer asentamiento como porque la segunda de las fuerzas triunfantes en las elecciones no quería —ni probablemente podía— asumir un tan comprometido papel. Por otra parte, conviene volver a insistir en ello, los partidos nacionalistas habían adquirido un relieve decisivo en sus respectivas áreas y aun los llamados «estatales» habían lanzado como puntos principales de su programa reivindicaciones de corte nacionalista o regionalista. Finalmente, la situación seguía siendo provisional: las nuevas Cortes habían de tener la palabra en el proceso de democratización, en el de otorgar una nueva Constitución y en el de otorgar un estatuto político especial a las regiones y nacionalidades y por ende reestructurar —o intentar reestructurar— el Estado.

De tal forma que todo el complejo problema de la situación política española seguía presente cuando se constituyen las nuevas Cortes salidas de las elecciones, en el mes de julio siguiente.

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APUNTES A PIE DE PÁGINA

  1. J. Acosta Sánchez, Crisis del franquismo y crisis del imperialismo (aproximación a la coyuntura política española), Cuadernos Anagrama, Barcelona, 1976.
  2. J. de Esteban, De la dictadura a la democracia, Universidad Complutense, Madrid, 1979.
  3. P. Lucas Verdú, La octava Ley Fundamental. Crítica jurídico-política de la Reforma Suárez, Tecnos, Madrid, 1976, p. 60.
  4. R. Can y J. P. Fusi, op. cit., pp. 276 y 286.
  5. E. Tierno Galván, Prólogo a la obra de P. Lucas Verdú, p. 10.
  6. Véase La reforma política, publicación del Instituto de Estudios Políticos, mayo de 1977 (Colección Documentos), en que se recogen las principales modificaciones legislativas de la reforma, así como el informe emitido por el Consejo Nacional del Movimiento y un resumen de las principales enmiendas presentadas por distintos procuradores de las Cortes franquistas al proyecto de Ley para la Reforma Política.
  1. P. Lucas Verdú, op. cit., p. 71. El concepto de autor-ruptura, por otro lado, según el propio autor admite es bastante discutible (Curso de Derecho Político, vol. II, p. 657, Tecnos, Madrid, 1977, 2.a edición).
  2. I. de Otto Pardo, Lecciones de Derecho Constitucional, Guiastur, Oviedo, 19140, pp. 123-124.
  3. R. Fernández Carvajal, La Constitución española, Editora Nacional, Madrid, 1969.
  4. Véanse resultados en apéndice documental.
  5. L. Sánchez Agesta, El sistema político de la Constitución española de 1978, Editora Nacional, Madrid, 1980, p. 41.
  6. I. Cavero, «Soberanía popular y elecciones para constituyentes», Informaciones Políticas (revista semanal de política nacional y extranjera), n.° 69 de 18 de septiembre de 1976.
  7. C. Carcassone y P. Subra de Bieusses, L’Espagne ou la démocratie retrouvée, ENAJ, Paris, 1978, pp. 45 y 46.
  8. F. Rubio y M. Aragón, La legalización del PCE y su incidencia en el Estatuto jurídico de los partidos políticos en España, en la obra colectiva Teoría y práctica de los partidos políticos, EDICUSA, Madrid, 1977, pp. 219-237.
  9. Dieter Holden, Sistemas electorales y tipos de democracia representativa, y La organización del sufragio, en la obra La ley electoral y consecuencias políticas, CITEP, Madrid, 1977, pp. 4358 y 6568.
  10. Cuy Carcassone y P. Subra, op. cit., p. 56.
  11. P. Letamendía, L’interoention des organisations partisanes transnationales dans le processus de democratisation espagnol, Centre d’études et de recherche sur I’Espagne et le Monde Flispanique, Burdeos, 1978.
  12. Según la «Encuesta de población activa» efectuada por el INE, en el segundo trimestre de 1977 había 855.000 parados (Informe Anual del Banco de España de 1977, Madrid, 1978, p. 89).
  13. L. García Delgado y J. Segura, Reformismo y crisis económica. La herencia de la dictadura, Saltés, Madrid, 1977, pp. 40 y 41.
  14. Véase C. Carcassonne y P. Subra, op. cit.

 

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