El reto de la unidad

La unidad es un reto o una cuestión clave en muchas federaciones, particularmente en aquellas con divisiones de identidad importantes debidas a diferencias de clase, lingüísticas, étnicas o religiosas, entre otras. El reto fundamental de la unidad puede existir tanto en estados federales como no federales. En algunos casos, el desafío adopta la forma de un movimiento separatista.

Hemos visto que las federaciones son extremadamente variadas en sus instituciones y en su composición social.

— Algunas son relativamente homogéneas y los ciudadanos comparten un fuerte y dominante sentimiento de identidad nacional. En estas federaciones, la unidad no es un asunto importante y las fuerzas sociales de la federación a menudo hacen presión para una mayor centralización.

— Otros son muy diversas y los ciudadanos se identifican con grupos muy diferentes, que tienen puntos de vista u objetivos contradictorios. En algunos casos, los miembros de un determinado grupo pueden ver su identidad como incompatible con la identidad nacional, creando tensiones alrededor de la cuestión de la unidad nacional. Esto es especialmente cierto allá donde hay población diversa concentrada regionalmente.

El movimiento irlandés por la Hombre Rule en la Gran Bretaña del siglo diecinueve, una larga guerra civil en el Sudán del Sur, el terrorismo surgido en el País Vasco bajo el régimen de Franco en España y la actual insurgencia de los Tamils rebeldes en Sri Lanka son todos ellos ejemplos de importantes desafíos a la unidad en países unitarios. Los Estados Unidos, Nigeria y Pakistán durante sus guerras civiles, España, que una vez descentralizada continúa teniendo terrorismo, y Canadá, que hizo frente a un movimiento separatista en el Quebec, son ejemplos de federaciones haciendo frente al desafío de la unidad. Mientras que el riesgo de separatismo se asocia a menudo con el federalismo, históricamente los movimientos separatistas han sido importantes también en muchos países unitarios.

 

Represión de la diversidad

Los principales retos a la pueden ser contrarrestados con políticas de represión, exclusión y asimilación, pero estas a menudo empeoran el problema y generan una espiral de violencia.

Algunos gobiernos, especialmente los no democráticos, responden a los desafíos a la unidad probando de asimilar las diversas subpoblaciones dominantes, o bien reprimiendo sus libertades políticas. Si bien históricamente algunas políticas asimilacionistas han tenido éxito a la hora de integrar una minoría a la población más grande (por ejemplo, al adoptar la lengua mayoritaria) lo cierto es que estas políticas comportan el riesgo de crear un fuerte resentimiento y un sentimiento de alienación. Algunos grupos, habitualmente de inmigrantes, pueden aceptar algunas políticas asimilacionistas, por ejemplo, en relación con la lengua mayoritaria, que, en cambio, encontrarían resistencia por parte de grupos establecidos desde hace tiempos dentro de un país. Si un grupo sufre políticas represivas, acontece profundamente alienado y voz poca perspectiva de una resolución pacífica, la situación puede desembocar en violencia.

 

Aceptación de la diversidad

Las democracias, incluyendo las federaciones, que se enfrentan a un desafío en la unidad, pueden promover una política positiva en relación con la nacionalidad para que los ciudadanos sientan que aquella es compatible con sus otras identidades importantes, dentro de un clima de tolerancia y acogida. Aceptar la diversidad como un valor nacional puede reforzar la unidad.

La unidad a largo plazo de una democracia requiere que una mayoría sustancial de sus ciudadanos tenga un sentimiento de identidad nacional y una vinculación al país. Esto es menos probable cuando un grupo importante de la población cree que la identidad nacional entra en conflicto con sus fuertes sentimientos regionales, étnicos, religiosos o lingüísticos por ejemplo, porque la población está seriamente infrarrepresentada en el gobierno, su religión se encuentra discriminada, o bien no se respeta o no se permite emplear su lengua.

Frecuentemente el desafío a la unidad implica no solo atender las preocupaciones de los grupos minoritarios, sino también promover una cultura política de tolerancia y acogida entre las comunidades mayoritarias y minoritarias. Algunas mayorías han definido su país en términos que las reflejan solo a ellas, excluyendo las comunidades minoritarias. Como mínimo, una cultura más positiva es promover la tolerancia y la acogida de las diferencias, pero será todavía más eficaz si hay una aceptación colectiva de la diversidad como parte del carácter nacional, con símbolos y políticas que estén en consonancia con las diversas deprisa de la sociedad. Nigeria, Etiopía, Canadá, Suiza y Suráfrica son todas ellas ejemplos de federaciones donde la aproximación a la promoción de la unidad ha implicado la aceptación de la diversidad. El éxito al desarrollar esta cultura puede ser difícil si los políticos o los dirigentes de las varias comunidades (mayoritarias o minoritarias) buscan fomentar la hostilidad y el miedo entre los grupos. Una mayoría dominante, como por ejemplo un grupo religioso o lingüístico, puede ser reticente a ceder sus privilegios históricos. Yugoslavia es un ejemplo trágico. El liderazgo positivo puede ser vital, como muestran los ejemplos de Mandela, Gandhi y Nehru.

 

Una aproximación equilibrada a la diversidad

La aceptación de la diversidad requiere una aproximación equilibrada de building-out y building-in. El concepto de building-out implica acomodar las demandas de poder regional. El concepto de building-in implica asegurar que las minorías clave son integradas en los símbolos, las instituciones y las políticas del gobierno central, así como en otras previsiones constitucionales.

Crear o fortalecer gobiernos regionales controlados por la población local puede facultar una población regional para tomar decisiones que son importantes para ella. También permite a estas poblaciones ver su particular carácter reflejado en las instituciones gubernamentales locales. Estas son las características esenciales de una acogida y una cultura federal que permita coexistir en armonía a comunidades políticas regionales y nacionales.

Igualmente, una política que faculte los gobiernos de las unidades constituyentes a excluir las principales minorías regionales dentro de las instituciones centrales implica el riesgo de acelerar la dinámica de desintegración en un país. Si los principales grupos identitarios no se ven correctamente representados en las instituciones centrales, se poco probable que mantengan o aumenten su sentimiento de identidad nacional y es más probable que apoyen una mayor descentralización —o la secesión.

 

Building-out: descentralización

El building-out implica crear o facultar a las unidades constituyentes regionalmente definidas para responder a las demandas de una población territorialmente concentrada, y que esto esté en la esencia de los acuerdos federales. Aun así, hay asuntos prácticos: dentro de una federación establecida puede ser difícil crear unidades nuevas; las fronteras regionales raramente incluyen una población demasiado homogénea, y por tanto puede haber minorías significativas dentro de las regiones; puede haber un límite al número de unidades regionales que realmente se puedan crear; algunas poblaciones con un fuerte sentimiento identitario distintivo pueden estar geográficamente dispersas; y finalmente acuerdos fuertemente asimétricos pueden ser difíciles de mantener.

La estabilidad de muchas federaciones, especialmente las más heterogéneas, como India, Canadá y Suiza, ha dependido de la descentralización de su forma federal de gobierno. Aun así, una vez que una federación toma forma, las normas constitucionales pueden hacer difícil redibujar las fronteras para crear unidades constituyentes nuevas. India es la excepción más notable: ha redibujado el mapa de sus estados y periódicamente crea estados nuevos. Suiza creó el lado nuevo de Jura después de celebrar un referéndum. Las fronteras actuales de Nigeria fueran drásticamente redibujadas por los regímenes militares usando procedimientos no constitucionales. Además, algunas federaciones, como india, Nigeria y Etiopía, tienen muchos más grupos lingüísticos y étnicos que no unidades constituyentes: no es práctico imaginar que todos los grupos pequeños puedan tener su unidad constituyente propia (aunque algunos estados indios tienen subunidades constituyentes con poblaciones de mayoría distinta.)

Además, las poblaciones no viven ordenadamente en parcelas geográficas; así, pues, incluso unidades constituyentes que tienen una población diferenciada podan no contar con la totalidad de aquella población en el país. Así mismo, las unidades constituyentes normalmente tienen una o más minorías significativas dentro de su territorio. Finalmente, algunos grupos étnicos, lingüísticos o religiosos bastante diferentes pueden encontrarse tan ampliamente dispersados por el territorio que no hay ninguna posibilidad de constituirse en la población mayoritaria dentro de una unidad constituyente. Así, la creación de unidades constituyentes nuevas puede ser parte de una respuesta a la diversidad, pero no puede ser la respuesta total.

En algunos casos, una parte de la federación desea una mayor descentralización que el resto, lo cual abre la posibilidad de acuerdos asimétricos. Aun así, estos pueden ser difíciles de sostener si incluyen poderes constitucionales significativamente diferentes para diferentes unidades constituyentes, especialmente cuando la unidad que recibe los poderes especiales es relativamente grande.

 

Building-in: un centro representativo

Lo building-in promueve la unidad realzando el reconocimiento y la función de los grupos de población principales dentro de las instituciones del gobierno central y proporcionando protección para las minorías.

Una aproximación equilibrada a un desafío a la unidad normalmente incluye medidas de building-in, para asegurar que una determinada población con una identidad diferenciada se encuentra correctamente reconocida y representada en las instituciones centrales y en la constitución del país. Una aproximación equilibrada podría incluir:

— Definir el país o la comunidad nacional con los símbolos nacionales aceptados para todos (derechos, bandera, etc.) y la inclusión apropiada de los símbolos, historia, religión y lengua de los grupos principales (y no definiendo el país únicamente en términos de la población mayoritaria).

— Promover ciertos programas nacionales (por ejemplo, un mercado común, un sistema de salud nacional, un sistema de pensiones nacional) que sean comúnmente vistos como proyectos nacionales unificadores y de beneficio mutuo. — Garantizar que los principales grupos de población estén correctamente representados: tengan suficiente poder en las instituciones centrales: prácticas formales o informales pueden asegurar una composición representativa en el gobierno, en los cuerpos de funcionarios, en el ejército; en casos extremos (por ejemplo, post-conflictuales) se puede negociar la posibilidad que las principales comunidades compartan poderes en el gobierno central.

— Proteger las minorías dentro de las unidades constituyentes: las federaciones a menudo tienen minorías y mayorías diferentes a nivel nacional y a nivel de unidad constituyente; proteger las minorías dentro de las unidades constituyentes (cuidando aspectos como la lengua, religión, escolarización, atención pública, etc.) puede ser parte de un equilibrio de derechos y garantías para toda la federación.

La política lingüística es a menudo muy sensible. Uno de las grandes ventajas del federalismo en países lingüísticamente diversos es que permite a diferentes lenguas predominar en áreas geográficas diferentes (building-out), pero hace falta también atender las preocupaciones lingüísticas de las minorías tanto a nivel nacional como de unidad constituyente (building-in). A la práctica, la política lingüística es a menudo altamente compleja, con muchos acuerdos especiales. En algunas federaciones (India, Nigeria, Malasia, Etiopía) además de prever las lenguas locales, una lengua no indígena podría ser adoptada como lengua vehicular común que fuera vista como más neutral (el inglés, por ejemplo, puesto que también tiene la ventaja de ser una lengua importante en el ámbito internacional). Pakistán ha adoptado el urdú, la lengua de una minoría pequeña, como lengua oficial, aunque el inglés y el panjabi conservan mucha importancia; e Indonesia, si bien no es una federación, también escogió hacer de la lengua de una minoría pequeña la lengua oficial, el indonesio.

Las mayorías pueden ser reticentes a aceptar la necesidad de acomodar las lenguas minoritarias, tanto como las minorías pueden ser insistentes en la acogida. Cada país tiene que encontrar su equilibrio propio. A menudo (Canadá, India, Suiza, Etiopía) algunos derechos lingüísticos, tanto a nivel central como de unidad constituyente, están protegidos en la constitución federal. En otros casos, estos derechos son objeto de regulación legal o de la práctica administrativa y se dejan a criterio de cada nivel de gobierno. La filosofía que hay detrás de las políticas lingüísticas difiere entre las federaciones: algunas enfaticen los derechos de los individuos allá donde sean; otros vinculan los derechos lingüísticos en territorios particulares (o a ramas de gobierno).

 

Aspectos de política lingüística en algunas federaciones

India tiene 40 lenguas con más de un millón de hablantes y 18 lenguas constitucionales: el hindi (lengua materna del 18% y hablada por más del 40%) es la principal lengua indígena; el inglés es importante como lengua vehicular. Los estados pueden escoger qué lengua constitucional es oficial y proporcionar servicios en la lengua oficial o en otras lenguas. Nigeria tiene tres lenguas indígenas principales que son oficiales, pero tiene como mínimo 450 lenguas más; el inglés es la lengua principal del gobierno y de la educación, aunque las lenguas locales pueden ser usadas; algunos derechos de ciudadanía, por ejemplo, en el ámbito de la justicia, se basan en la lengua entendida en vez de la preferida. Etiopía tiene dos lenguas indígenas principales, así como 11 lenguas menores y muchas más de tribales: no hay una lengua oficial y todas disfrutan, en principio, de igual reconocimiento. El inglés es también usado en la educación y el gobierno. El amhàric es la lengua de trabajo del gobierno federal y de algunos gobiernos estatales; cada estado escoge su lengua o lenguas de trabajo. Suráfrica tiene dos lenguas europeas y nueve lenguas indígenas significativas, jefe de las cuales no el habla más de una cuarta parte de la población. El inglés es la lengua dominante, aunque las lenguas locales son fomentadas para el uso oral en la administración local y parcialmente en la enseñanza. En Malasia el malayo es la lengua materna del 62% de la población y es la lengua oficial, aunque el inglés predomina como lengua de uso en el gobierno y los tribunales; los derechos lingüísticos de las minorías son muy limitados. Suiza tiene tres lenguas oficiales y una lengua nacional, todas a nivel federal, con 19 lados monolingües, tres bilingües y un lado trilingüe: a los lados monolingües todos los servicios públicos y la educación son exclusivamente en la lengua local. Bélgica también enfatiza los derechos lingüísticos territoriales, y tanto las comunidades de habla flamenca como las de habla francesa proporcionan servicios solo en su lengua; Bruselas y el gobierno federal son bilingües. Canadá es oficialmente una federación bilingüe y a New Brunswick el derecho de acceder a los servicios federales en la propia lengua existe cuando el número de personas usuarias lo justifica. Otras provincias garantizan varios derechos para las minorías. La ley canadiense incluye requisitos lingüísticos para el etiquetado de los productos comercializados. En España, el castellano es la única lengua nacional que «todos los españoles tienen el deber de conocer y emplear»; es la lengua materna de tres cuartas partes de la población. Hay siete lenguas de «nacionalidades», la más grande de las cuales, el catalán, es la primera lengua del 60% de los catalanes. Catalán y valenciano (denominaciones de la misma lengua), gallego y vasco son las únicas lenguas de «nacionalidades» que pueden ser cooficiales con el español a sus comunidades autónomas respectivas, con regímenes de derechos y deberes variables.

 

Unidad postconflictual

Crear una unidad en entornos posconflicto plantea especiales retos. El federalismo puede ser parte de un plan o estrategia de paz.

La mayoría de las federaciones que han perdurado en el tiempo surgieron pacíficamente. Suiza es de alguna manera la excepción: aconteció una federación después de un breve conflicto entre los lados de la confederación anterior. Un buen número de federaciones han experimentado periodos de violencia interna: las guerras civiles por la secesión en los Estados Unidos y Nigeria; la revolución mexicana; los diversos conflictos argentinos; el terrorismo surgido en el País Vasco en España. Las sociedades se encuentran, generalmente, profundamente divididas después de estos conflictos y puede ser necesario un largo periodo para normalizar la vida política, pierde en todos los casos mencionados la cuestión de la secesión está resuelta, o bien muy atenuada. En estos últimos años, ha habido varios experimentos de introducir acuerdos federales como parte de planes de paz después de un conflicto: Bosnia y Herzegovina, el Sudán, la República Democrática del Congo y el Irak han adoptado instituciones federales o se han comprometido a hacerlo, si bien la implementación ha sido difícil y las situaciones permanecen frágiles. El federalismo actualmente está siendo considerado en el Nepal después del final de la insurgencia maoísta, y como posible solución al conflicto de Sri Lanka. A pesar de que los acuerdos federales contienen cierta lógica en estos casos, el reto es conseguir el nivel de confianza o acogida mutua necesaria para permitir a las instituciones políticas funcionar con un cierto grado de estabilidad.

 

La cuestión de la secesión

No hay ninguna aproximación constitucional estándar para tratar la posibilidad de secesión. Muchas constituciones federales excluyen esta posibilidad, pero hay excepciones. Desarrollar procedimientos democráticos para la secesión plantea cuestiones importantes.

Muchas federaciones tienen preceptos constitucionales afirmando la eterna unidad del país o impidiendo la posibilidad de secesión. Los Estados Unidos (una «unión indestructible»), México, Brasil, Nigeria, la india y España («unidad indisoluble») son ejemplos. (En España la autorización para convocar referéndums lo tiene que dar el Estado, por lo tanto las CC.AA. no podrían por ellas mismas convocar un referéndum ni con hasta secesionistas ni con cualquier otro.) En otros casos, como los de Australia, Alemania y Suiza, la constitución no dice nada sobro esta cuestión. La constitución de Etiopía es inusual al proporcionar un derecho formal a la secesión, aunque este punto permanece controvertido y no ejercido. El Sudán proporciona la posibilidad de un referéndum para la independencia del Sudán del Sur después de diez años, el periodo interino de paz acordado, durante el cual hay un poder compartido y unos acuerdos federales. La ley internacional contempla el derecho de secesión como legítimo únicamente en casos de abuso severo de los derechos humanos de una población y en casos de descolonización. La comunidad internacional es normalmente hostil a la secesión porque puede desestabilizar las relaciones internacionales. En África, donde las fronteras políticas cortan tantos grupos étnicos, un derecho a la secesión podría socavar la estructura estatal de todo el continente. A pesar de esto, ha habido casos de secesión o disolución de países en las décadas recientes, incluyendo los casos del USSR, Yugoslavia, Checoslovaquia, Pakistán y Malasia (de hecho, la expulsión de Singapur).

El derecho a la secesión plantea un dilema para las federaciones democráticas. Este derecho puede comportar sus propias tensiones puesto que cuestiona la solidaridad de la comunidad nacional y puede suponer un riesgo de chantaje regional. Las federaciones están basadas en la idea que los ciudadanos pertenecen tanto a la comunidad nacional como la comunidad regional (unidad constituyente). A lo largo del tiempo se pueden tomar muchas decisiones, compromisos y acuerdos para promover la continuidad del país en todo el territorio. Por otro lado, una mayoría clara a favor de la secesión plantea un asunto crítico para una federación. El Tribunal Supremo del Canadá dictaminó que, en una provincia, un voto claramente mayoritario en una cuestión claramente favorable a la secesión otorgaría el derecho en la provincia de perseguir la mencionada secesión a través de negociaciones, sin que haya ninguna conclusión predeterminada por ley. Las negociaciones necesitarían reconciliar los derechos de dos mayorías legítimas y sus últimas conclusiones serían políticas. El tribunal reconoció una figura diferente al derecho a la secesión, pero dio un peso moral a un voto claro para la secesión. El 2006, Montenegro se independizó de Yugoslavia, con un umbral, previamente acordado, del 55% del voto favorable.

 

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