4- FEDERALISMO – INSTITUCIONES POLÍTICAS DEL GOBIERNO.

 

Importancia y variedad de instituciones centrales

Las instituciones políticas —legislativas y ejecutivas— centrales de una federación y los partidos políticos ayudan a definir y forjar el carácter de la federación. Los acuerdos institucionales dentro las unidades constituyentes y dentro del gobierno central son habitualmente del mismo tipo.

Los Gobiernos centrales en federaciones se apoyan en instituciones y prácticas formales e informales, las cuales, a su vez, afectan fuertemente la natura y el funcionamiento no solo del gobierno central sino de toda la federación. Estas instituciones podan:

— Adoptar una forma parlamentaria o presidencial;

— Dar un peso considerable a la representación de un grupo especial o regional;

— Utilizar sistemas electorales mayoritarios o proporcionales;

— Caracterizarse para tener un sol partido político dominante, una alternancia bipartidista, o múltiplos partidos de medidas muy diferentes;

— Tener una cultura política de partidos en la que «el ganador se lo  lleva todo», o una de consensos con gobiernos y procesos de toma de decisiones con un amplio apoyo.

Para mantener su legitimidad y efectividad, el gobierno central tendría que conocer sus responsabilidades constitucionales, tener cura de la unidad nacional, desarrollar la identidad nacional, proteger los derechos de las minorías y promover el funcionamiento de la federación. A la práctica, su éxito, o incluso su compromiso con estos objetivos, pueden depender fuertemente de la elección de las prácticas y acuerdos institucionales que haga.

Las federaciones generalmente adoptan el mismo tipo de instituciones legislativas y ejecutivas (parlamentarias o presidenciales) para ambos niveles de gobierno (aunque las cámaras altas son excepcionales en las unidades constituyentes). Por el contrario, los regímenes electorales y los sistemas de partidos pueden diferir, aunque la norma es tener sistemas electorales similares y partidos políticos que operan a ambos niveles.

 

Regímenes parlamentarios, presidenciales y mixtos

Tanto el régimen parlamentario como el presidencial, así como las variantes mixtas, demuestran una gran variedad en su funcionamiento real. A la práctica, cualquiera puede desembocar en una concentración de poder o una dispersión de poder en la cual tanto el ejecutivo como el legislativo tienen un significativo, e independiente, papel. En el primer caso, las relaciones intergubernamentales se caracterizan por un federalismo ejecutivo.

Las federaciones pueden tener sistemas parlamentarios, presidenciales, o mixtos ambos niveles de gobierno. En los regímenes parlamentarios, el gobierno es en gran parto reflejo de la asamblea legislativa y tiene que mantener la confianza de la cámara baja para mantenerse en el cargo. En los regímenes presidenciales, el presidente es elegido por la población, y el presidente denomina el gobierno (quizás con algún mecanismo de ratificación legislativa). Ni el presidente ni el gobierno requieren la confianza de la asamblea legislativa para mantenerse en el cargo. Hay importantes variaciones en estos modelos en Rusia, Suráfrica y Suiza.

El modelo presidencial está basado en una separación de poderes entre el ejecutivo y el legislativo, mientras que el parlamentario integra los dos. Los sistemas parlamentarios producen ejecutivos muy fuertes cuando un partido controla una mayoría de la cámara legislativa y el gobierno puede asegurarse que sus propuestas legislativas son aprobadas. Incluso cuando hay gobiernos de coalición, los dirigentes de los partidos de gobierno tienen un control sustancial sobre sus miembros al parlamento. Los sistemas presidenciales pueden tener ejecutivos mucho más débiles porque el partido del presidente puede no controlar el congreso e incluso si lo hace, los miembros de su partido pueden ser mucho más independientes del que habitualmente lo son en los regímenes parlamentarios.

A la práctica, cualquier sistema puede producir ejecutivos fuertes y que en gran medida controlen el órgano legislativo, o débiles y fuertemente dependientes del poder legislativo. La situación real dependerá de las reglas constitucionales (por ejemplo, la relación entre los poderes del ejecutivo y los poderes del legislativo) así como de restado del sistema de partidos. Algunas constituciones otorgan al ejecutivo (habitualmente al presidente) poderes excepcionales, como por ejemplo emitir decretos, en ámbitos que corresponden al legislativo. En el concurso político, el sistema de partidos es central Si el partido de gobierno es dominante, puede controlar ambas ramas de gobierno, mientras que, si es débil, puede requerir la cooperación otros partidos: así, los ejecutivos pueden ser fuertes o débiles tanto en regímenes presidenciales como parlamentarios.

 

Diseño de las instituciones legislativas y ejecutivas en algunas federaciones

Los Estados Unidos, Argentina, Brasil, México, Venezuela y Nigeria tienen regímenes presidenciales (Nigeria anteriormente tuvo un régimen parlamentario), pero difieren sustancialmente. Argentina y Venezuela tienen unos presidentes excepcionalmente fuertes comparados con el resto. Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Alemania, India, Malasia y España tienen instituciones parlamentarias. Suráfrica tiene un régimen mixto, bajo el cual el presidente es elegido por el parlamento como jefe de estado y de gobierno y no suyo al parlamento. Rusia también tiene un régimen mixto, en el cual el presidente es elegido por la población, pero el gobierno necesita la confianza del parlamento. Suiza tiene un ejecutivo de siete miembros elegido por el parlamento, que funciona hasta el final de su mandato independientemente de la confianza parlamentaria; el ejecutivo representa todos los principales partidos.

En federaciones con ejecutivos fuertes, la rama ejecutiva tiende a dominar las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos de las unidades constituyentes, dando lugar a aquello que se conoce como federalismo ejecutivo.

 

Poder fuertemente concentrado en los gobiernos centrales de algunas federaciones

Argentina y Venezuela son, a veces, países llamados híper-presidenciales porque el presidente tiene mucho poder. En Argentina, el presidente tiene amplia autoridad para emitir decretos legislativos y para dictar transferencias fiscales en las provincias. En federaciones con fuerte predominio de un sol partido tanto a nivel de gobierno central como de unidad constituyente (Sur África, Etiopía, India durante un periodo posterior a la independencia, México bajo el Partido Revolucionario Institucional o PRI), las decisiones principales tienden a tomarse dentro del partido de gobierno, tanto si el sistema es parlamentario, presidencial o mixto y las instituciones en gran medida ejecutan las decisiones de los dirigentes del partido. Rusia tiene, cada vez más, un partido dominante a ambos niveles y un presidente excepcionalmente poderoso. Malasia tiene un fuerte dominio de un sol partido al centro con un partido de la oposición que controla solo un sol sido.

 

Cámaras altas y representación territorial

Los órganos legislativos centrales de las federaciones normalmente tienen algún mecanismo de equilibrio de la representación popular a través de la representación de las unidades constituyentes. Esta dimensión federal de la representación es habitualmente asignada a las cámaras altas, si bien polo ser presente también en cámaras bajas. El método para escoger los miembros y los poderes de la cámara alta difieren mucho entre federaciones, con consecuencias importantes por el funcionamiento de la federación.

Muchos países, federales y no federales, tienen dos cámaras en su órgano legislativo. En las federaciones, estas dos cámaras:

— Siempre son constituidas bajo principios representativos diferentes: la cámara alta normalmente usa una fórmula basada en las unidades constituyentes y la cámara baja distribuye los representantes de manera más próxima a la representación por población.

— Son elegidas de maneras diferentes.

— Pueden tener poderes muy diferentes o bastante similares.

No hay ningún patrón consistente entre federaciones en estos asuntos. Aun así, en regímenes parlamentarios, la cámara baja es normalmente la cámara de confianza que determina quién forma el gobierno.

 

Principios de representación

Casi todas las federaciones tienen una cámara alta los miembros de la cual en cierto modo son representantes de las unidades constituyentes. La pervivencia de estas cámaras altas en las federaciones se encuentra asociada en la idea que tanto la población como las unidades constituyentes son parte del que constituye una federación y ambas dimensiones necesitan ser reflejadas en las instituciones centrales.

La representación en la cámara alta se basa habitualmente en una representación igualitaria de cada unidad constituyente, si bien muchas federaciones tienen distribuciones que tienen en cuenta las diferencias en población (por ejemplo, unidades grandes que tienen dos o tres veces el número de representantes de las unidades más pequeñas). Unas cuantas federaciones eligen algunos miembros de la cámara alta como representantes de las unidades constituyentes y otras como representantes de una o más circunscripciones alternativas (una lista nacional; una comunidad no geográfica).

Cuando son elegidos directamente, los miembros de la cámara alta normalmente tienen mandatos más largos que los miembros de la cámara baja y su distrito electoral es a menudo la unidad constituyente entera, mientras que los miembros de la cámara baja provienen de distritos más pequeños. Esto da un carácter político diferente a los miembros elegidos a las dos cámaras. En algunas federaciones, los miembros de la cámara alta son indirectamente elegidos por los órganos legislativos de las unidades constituyentes (o, en unos pocos casos, por una combinación de elección directa e indirecta). Los miembros de las cámaras altas, ya sean elegidos directamente o indirecta, normalmente juegan un papel relativamente pequeño en la representación de los intereses y los puntos de vista de los gobiernos de las unidades constituyentes.

La cámara alta que tiene una función federal más distintiva es probablemente el Bundesrat en Alemania, el cual no es electo: los delegados de los Länder son nombrados por sus gobiernos y oficialmente dirigidos por sus ministros o presidentes. La legislación que afecta los Länder (actualmente cerca del 40 por ciento de toda la legislación) tiene que ser aprobada por el Bundesrat, cosa que significa que el gobierno central necesita una mayoría ponderada de estos gobiernos para aprobar las leyes. El Bundesrat acontece así un elemento central en las relaciones intergubernamentales. La naturaleza cooperativa del federalismo alemán ha dado a ambos niveles de gobierno una participación enorme en el control de los otros gobiernos, con la consiguiente interrelación entre los partidos federales y de los Länder.

Finalmente, en muchas federaciones, hay también previsiones normativas que dan un peso extra a la representación de las unidades constituyentes más pequeñas a la cámara baja. Estas pueden garantizar un mínimo (o incluso un máximo) número de representantes a la cámara baja. Generalmente, esta ponderación extra para las unidades más pequeñas ocurre mucho menos frecuentemente en cámaras bajas que en cámaras altas, pero puede ser significativa, siendo Brasil el ejemplo más paradigmático. Tanto en las cámaras altas como las bajas los representantes electos tienden a votar más siguiendo líneas de partidos que no líneas regionales: la ventaja de la representación extra de las unidades más pequeñas es que puede ayudar a desequilibrar la balanza electoral hacia los partidos que estas favorecen.

 

Representación en las cámaras altas y bajas en algunas federaciones

Argentina, Australia, Brasil, Nigeria, México, Rusia, Suráfrica, Suiza y los Estados Unidos tienen un mismo número de miembros en su cámara alta para cada unidad constituyente llena. Bélgica, Canadá, Etiopía, Alemania y la india tienen una representación desigual por unidad constituyente, dando pese a las diferencias de población. España representa todas las provincias peninsulares por igual, pero varía la representación de las Comunidades Autónomas segundos la población. México da en todos los estados una representación igual, pero elige una cuarta parte de los senadores a nivel nacional por representación proporcional.

La mayoría de federaciones eligen los miembros de su cámara alta directamente, pero algunas (Austria, Bélgica, India, España) los eligen todos o algunos indirectamente. Las cámaras altas rusa y sudafricana tienen representantes nombrados por el ejecutivo y el legislativo de las unidades constituyentes. Los gobiernos de los Länder alemanes nombran las delegaciones al Bundesrat. En Malasia, los parlamentos estatales nombran el 38% de los miembros de la cámara alta, mientras que las minorías nombran el resto. Canadá no ha tenido nunca éxito en la reforma de su senado no electivo en el cual el gobierno federal nombra senadores no electos con mandato hasta los 75 años de edad. En Suiza y Etiopía, los órganos legislativos de las unidades constituyentes deciden como eligen sus representantes a la cámara alta nacional. Venezuela no tiene ninguna cámara alta.

El peso real de los representantes de las unidades constituyentes más pequeñas varía bastante a cada federación. Brasil representa un extremo, en el que los senadores de estados que suman un ocho por ciento de la población obtienen un 50% de los escaños. En Rusia la unidad más pequeña es la 1/450 parte de la unidad más grande y ambas tienen la misma representación a la cámara alta. Algunas federaciones tienen también previsiones especiales por el número de representantes de las unidades constituyentes a su cámara baja. Brasil destaca otra vez en el grado de limitación del número de representantes del estado más grande, el de Sao Paulo, para garantizar un número mínimo por los estados más pequeños.

 

Poderes de las cámaras altas

No hay ningún patrón consistente relativo a los poderes asignados en las cámaras altas en las federaciones. En algunas federaciones tienen todos los poderes de la cámara baja más algunos poderes adicionales especiales; por ejemplo, sobre tratados, declaraciones de guerra o altos nombramientos. A extremo, algunas cámaras altas son poco más que cámaras de revisión, con poderes limitados para enmendar o retrasar el procedimiento legislativo (y posiblemente sujeto a la posibilidad de superación de la oposición de la cámara alta por parte de la cámara baja).

La gamma de regulaciones incluye aquellas que establecen el alcance de los poderes de una cámara alta (tipo de legislación y acción de gobierno en la cual puede intervenir) y la fuerza de estos poderes (veto, retraso, derecho de forzar una sesión conjunta de ambas cámaras para resolver un bloqueo —lo cual favorece la cámara baja, generalmente más numerosa). Algunas cámaras altas son diseñadas para desarrollar también una función en asuntos federales, como por ejemplo la legislación que afecta las unidades constituyentes o ciertos derechos o minorías especificas. Mientras que casi todas las federaciones tienen algún tipo de cámara alta (Venezuela no), muchas de estas tienen poderes menores o una débil legitimidad a causa de la manera como son elegidos sus miembros.

 

Poderes de las cámaras altas en algunas federaciones

Lo Senado de los Estados Unidos tiene todos los poderes de la Cámara de Representantes, pero puede aprobar en solitario ciertos nombramientos clave, declaraciones de guerra y tratados. Las cámaras altas de Argentina, Australia, Brasil y Suiza tienen un poder de veto absoluto sobre toda la legislación (aun así, en Australia, un bloqueo puede ser roto por una sesión conjunta de ambas cámaras después de una elección especial). El Bundesrat alemán tiene un veto sobre los asuntos que afectan los Länder (actualmente alrededor del 40% de las leyes) y un veto suspensivo en otros asuntos. Las cámaras altas indias y nigerianas tienen un veto que solo puede ser anulado por mayoría en una sesión conjunta de ambas cámaras. Las cámaras altas de Austria, Malasia y España tienen solo un poder de veto suspensivo. El Senado canadiense tiene extensos poderes legales pero, a causa de su carencia de legitimidad política, usa solo sus poderes principalmente para revisar y retrasar la legislación. La cámara alta de Etiopía no juega ninguna función en la legislación del día a día, pero puede rehusar un presupuesto en virtud de su poder de asignación fiscal a los estados; también dirime las disputas entre estados y actúa como intérprete de última instancia de la constitución.

 

Partidos políticos

Los partidos políticos son básicos para el funcionamiento de las federaciones. El carácter de los partidos y del sistema de partidos refleja la diversidad política de la población y la militancia política, pero también se ve influido significativamente por las leyes electorales y los acuerdos constitucionales. Las federaciones varían desde tener un sol partido dominando a dos o más partidos importantes o muchos partidos. Normalmente los partidos que operan a nivel federal están vinculados a partidos dentro de las unidades constituyentes, aunque hay excepciones.

En los sistemas federales, el sistema de partidos y el régimen electoral, si bien habitualmente no forman parte de la constitución, tienen un papel capital en la determinación de como una constitución escrita opera a la práctica. Así, los partidos políticos pueden cambiar de manera mucho más rápida que una constitución escrita, y el funcionamiento y el carácter de algunas federaciones ha cambiado drásticamente a medida que ha evolucionado el sistema de partidos políticos, incluso aunque la constitución formalmente pueda permanecer inalterada. Esto ha sido particularmente cierto en países que han evolucionado de un partido dominante —como el del Congreso a o el PRI en México— hacia un sistema de partidos más plural y competitivo.

Las dos principales variantes de sistemas electorales son, por un lado, los sistemas de representación proporcional y, de la otra, los sistemas mayoritarios. Hay también regímenes mixtos.

— Los sistemas de representación proporcional tienden a estar basados en circunscripciones relativamente grandes, donde los electores escogen entre muchos diversas listas de partidos, entre las cuales puede haber molida variedad. Un aspecto fundamental en estos regímenes es el umbral mínimo o porcentaje de voto necesario para elegir un representante. En algunos casos, este es un porcentaje definido del voto nacional (por ejemplo, cinco por ciento). En otros casos, es sencillamente fruto del número de representantes que son elegidos en aquella circunscripción: cuanto más representantes, más pequeño es el porcentaje de voto necesario para conseguir ser elegido.

— Los sistemas mayoritarios tienden a estar basados en circunscripciones uninominales en las que el candidato con más número de votos (una mayoría) es el ganador. En algunos casos, los dos candidatos más votados participan en una segunda ronda de votaciones para determinar el ganador.

— Los sistemas mixtos eligen algunos miembros de manera mayoritaria a través de circunscripciones uninominales y otras en función del reparto de votos entre los partidos. El efecto global de representación en el órgano legislativo es, en general, dominado por la proporcionalidad.

Históricamente, las federaciones con common law y antecedentes constitucionales británicos han tendido a tener leyes electorales mayoritarias, mientras que las federaciones continentales con civil law han optado por regímenes proporcionales, pero hay numerosas excepciones. Así, las elecciones directas de los presidentes tienen que hacerse por alguna variante de un sistema mayoritario, incluso si el sistema proporcional es el usado en los órganos legislativos. Algunas federaciones usan reglas electorales diferentes por las cámaras alta y baja, cuando ambas son elegidas directamente.

Normalmente se llama que los regímenes proporcionales llevan a sistemas de partidos más fragmentados que no los sistemas mayoritarios, pero esto depende en gran medida de las normas concretas (como el porcentaje de la barrera electoral) y de las características de la base electoral de los diferentes partidos. Por eso en algunas federaciones con sistema proporcional hay solo dos o tres partidos significativos. Aun así, es extraño en un sistema proporcional que un partido obtenga suficientes votos para tener una mayoría clara en el órgano legislativo, y, por lo tanto, a las federaciones parlamentarias con un sistema proporcional normalmente acostumbra a haber gobiernos de coalición multipartidistas.

 

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