La importancia del dinero
Los acuerdos alrededor de como recaudar, compartir, y gastar el dinero son extremadamente importante, tanto desde un punto de vista económico como político, para el funcionamiento de los sistemas federales.
La constatación de que el dinero importa es tan aplicable a los sistemas federales como lo es a la vida en general.
En primer lugar, los acuerdos alrededor de quienes determina y recauda los impuestos y otros ingresos, y quienes los gasta, como, y en que, son fundamentales en la división real de poderes en un sistema federal. Puede alterar significativamente los poderes legislativos aparentes de los dos niveles de gobierno. En particular, los niveles centrales a menudo usan su potente poder fiscal para influir o controlar de varias maneras las unidades constituyentes.
En segundo lugar, la manera como el dinero se recaudan y se gastan puede afectar significativamente la salud económica de una federación.
— Los incentivos fiscales y de gasto afectan la eficacia y la actuación de la economía. Pueden ser usados por las unidades constituyentes para intentar atraer negocios y ciudadanos hacia sus fronteras. Mientras cierta competencia fiscal y de gasto puede ser sana, también puede ser costoso atraer actividad económica hacia ubicaciones ineficientes causando una pérdida o un mal uso de los recursos.
— El argumento de ingresos (impuestos, cargos, deuda, emisión de dinero) y gastos por parte de los gobiernos afecta el nivel total de actividad de la economía tanto si las políticas son expansivas como restrictivas. Algunas federaciones han tenido problemas importantes al gestionar políticas fiscales y monetarias coherentes, con serios episodios de inflación y marcados ciclos económicos de expansión o recesión.
Los poderes fiscal y monetario son importantes tanto económicamente como por su relevante impacto en el papel de ambos niveles de gobierno.
Atribución de competencias sobre ingresos
Existen principios para la atribución eficaz entre gobiernos de las competencias para la captación de ingresos dentro de las federaciones. A la práctica, aun así, hay grandes variaciones, en buena medida porque los acuerdos constitucionales, la historia de captación de ingresos, y la cultura política de los países que pueden ser diferentes.
Muchos economistas argumentan que una federación tendría que minimizar el grado en que las unidades constituyentes utilizan la competencia fiscal para influir en empresas e individuos para convencerlos de establecerse en un área determinada. Así, sugiere que las unidades constituyentes (y los gobiernos locales) tendrían que tener un control limitado sobre los contribuyentes que se trasladan y las bases impositivas (como ahora las bases de los impuestos personales y societarios y sobre el consumo). En vez de esto, tendrían que tener competencias en materia de impuestos sobre la propiedad puesto que la propiedad no se mueve. A la práctica, la movilidad de los contribuyentes o de la actividad sujeta a imposición depende de factores culturales (¿están los ciudadanos muy arraigados a su unidad constituyente?) de la distancia (¿es fácil trabajar o comprar en otra jurisdicción?), de la dotación geográfica (recursos naturales) y de la tecnología (las nuevas tecnologías ofrecen nuevas oportunidades de ubicación).
A la vez, algunos economistas defienden un uso amplio de la competencia fiscal (conjuntamente con otros tipos de competencias en materia de políticas públicas) porque creen que puede promover mejores políticas: es una ventaja potencial del federalismo. Algunos economistas argumentan que las unidades constituyentes tendrían que tener el derecho de variar los tipos impositivos personales y sobre las empresas, si bien es económicamente eficaz tener una sola estructura impositiva (federal o decidida conjuntamente) para estos impuestos. No hay ninguna respuesta sobre cuál es la mejor asignación de competencias en materia de impuestos dentro de las federaciones. Demasiada competencia entre unidades constituyentes en cuestión de impuestos sobre los factores móviles puede desembocar en una espiral descendente de tipos impositivos, con una pérdida de ingresos en algunas bases impositivas y la necesidad de aumentar impuestos en otras bases impositivas. Pero cierta competencia puede ser positiva.
Existen también otras consideraciones sobre como asignar mejor las competencias impositivas y fiscales:
— Hay ventajas al hacer los gobiernos responsables del dinero gastado, y generalmente se argumenta que serán más responsables ante sus electores si tienen que obtener la mayor parte del suyos ingresos de ellos.
— Hay también consideraciones de equidad relacionadas consigo hace falta que las unidades constituyentes más pobres hagan un esfuerzo fiscal más grande, tengan menores servicios, o bien reciban transferencias que las asistan.
— Puede haber ventajas administrativas al centralizar la recaudación de ciertos tipos de ingresos, incluso en casos en que la fuente de los ingresos pertenezca a las unidades constituyentes.
Algunas federaciones son ricas en recursos naturales, los cuales pueden proporcionar grandes ingresos o rentas, especialmente provenientes del petróleo, gas, diamantes y algunos metales. Tales recursos se encuentran típicamente distribuidos de manera muy desigual entre las unidades constituyentes, causando tensiones dentro de la federación. En algunos casos, el gobierno central posee estos recursos; en otros, los gobiernos de las unidades constituyentes (o, raramente, propietarios privados): en cualquier caso, puede haber debate sobre quien recauda qué ingresos de los recursos naturales, como se tendrían que redistribuir estos ingresos, y en qué medida la distribución de los ingresos de los recursos naturales tendría que afectar la distribución de los otros ingresos.
Ingresos de los recursos naturales en algunas federaciones
Los ingresos procedentes de recursos naturales provienen principalmente de cánones, licencias, impuestos de exportación e impuestos societarios. Son con mucho la mayor fuente de ingresos de Nigeria, donde el gobierno central los recauda y entonces hace transferencias a los estados basadas en los principios de equidad y derivación (destinar más para los estados productores). En Rusia, tanto cánones como impuestos de exportación son importantes, y actualmente el gobierno central domina la recaudación con alguna pequeña concesión a las unidades constituyentes productoras. Argentina transfirió los recursos en las provincias y algunas provincias pequeñas ricas en recursos disfrutan actualmente de unas sustanciales ventajas fiscales. En el Canadá, Alberta (como otras provincias) posee sus recursos y tiene casi dos veces la capacidad recaudatoria otras provincias; el gobierno federal ha perdido su poder de aplicar impuestos de exportación a la exportación de energía. En los Estados Unidos, la mayoría de los recursos son poseídos por los estados o por individuos privados, pero hay extensas tierras federales en los estados occidentales y en Alaska. El Sudán tiene un acuerdo de coparticipación en los ingresos del petróleo que otorga una participación más grande en el Sudán del Sur, el cual tiene una menor población pero es la fuente principal de la producción. En la mayoría de federaciones, el gobierno federal posee y controla los recursos a alta mar y costeros y sus ingresos; en el Canadá las provincias costeras han recibido los beneficios de los ingresos de los recursos a alta mar.
Mientras que varios principios y consideraciones pueden ayudar a formar el sistema de recaudación de ingresos de una federación, a la práctica, los sistemas han estado fuertemente influidos por varios factores: la atribución constitucional de competencias en materia de ingresos fiscales, la historia de qué gobierno ha ocupado qué campo impositivo y la cultura política del país, factores todos ellos que pueden favorecer la competitividad o la conformidad a un estándar, así como una mayor o menor centralización. Los acuerdos resultantes en materia de ingresos varían considerablemente entre federaciones; en algunas, el gobierno central domina la fijación y recaudación de impuestos, mientras que en otros, las unidades constituyentes y los gobiernos locales juegan un papel significativo.
Ingresos del gobierno central respecto del total de ingresos públicos en las federaciones
Al Canadá y Suiza, el gobierno central recauda cerca del 45% del total de ingresos públicos, y en los Estados Unidos, el 54%. Hay un grupo de federaciones (Austria, Australia, Bélgica, Brasil, India, Alemania y España) en las cuales el gobierno central compilación entre el 60 y el 75% de los ingresos totales. Y en algunas federaciones (Argentina, Malasia, México, Nigeria, Rusia, Suráfrica y Venezuela) el gobierno federal establece y recauda más del 80% de los ingresos. Nigeria y Venezuela son los casos más extremos, con ingresos centrales del 98 y 97 por ciento respectivamente. La Unión Europea no es una federación y sus ingresos representan menos del dos por ciento del total de ingresos públicos. Algunos estados no federales son más descentralizados en materia de recaudación de impuestos que algunas federaciones altamente centralizadas.
Equilibrio fiscal entre niveles de gobierno
Las federaciones varían mucho en el grado de gasto directo ejecutado por el gobierno central, las unidades constituyentes y los gobiernos locales respectivamente.
En algunas federaciones, el gobierno federal domina la ejecución de programas, mientras que en otros, las unidades constituyentes y los gobiernos locales llevan a cabo la mayor parte del gasto. Estas diferencias reflejan acuerdos constitucionales, prioridades en el gasto público (p. ej., defiende versus gasto social), así como la cultura y la historia política.
Gasto directo del gobierno central respecto del total de gasto público entre federaciones
Suiza, Canadá, Bélgica y Alemania son las federaciones en las cuales el gasto público del gobierno central es menor y (del 30 al 40 por ciento) respecto del total de gasto pública. En el caso alemán, esto es debido a que los Lïnder son responsables de ejecutar muchos programas regulados a nivel federal, mientras que en el caso de Suiza, Canadá y Bélgica refleja la importancia de las responsabilidades de las unidades constituyentes. En la mayoría de federaciones (Argentina, Australia, Austria, India, México, Nigeria, Rusia, España, Suráfrica y los Estados Unidos) el gasto directo del gobierno central supone entre el 45 y el 60 por ciento, y Brasil, con un 64%, se encuentra apenas por sobre. Al extremo encontramos Malasia (84%) y Venezuela (78%). México, Nigeria, y España eran muy centralizados pero han descentralizado notablemente el gasto en los últimos años.
Transferencias centrales a las unidades constituyentes
En todas las federaciones, el gobierno central recauda más ingresos de los que gasta para sus necesidades propias. Esto lo habilita para hacer transferencias fiscales en los gobiernos de las unidades constituyentes.
Las federaciones varían en el grado en el cual la recaudación de ingresos y el gasto están centralizadas. Pero en todas las federaciones, el gobierno central recauda más ingresos (incluyendo el recurso en la deuda pública) que sus propias necesidades de gasto directo, en parte gracias a las significativas ventajas de la centralización de la recaudación de impuestos. Los gobiernos centrales hacen transferencias fiscales a las unidades constituyentes a veces directamente en los gobiernos locales— para facilitarlos el desarrollo de sus competencias. La importancia de estas transferencias varía: mientras que en algunas federaciones las unidades constituyentes dependen fundamentalmente de las transferencias, en la mayoría de federaciones las transferencias centrales a las unidades constituyentes suponen, de media, menos de la mitad de su gasto. En consecuencia, a la mayoría de federaciones los gobiernos de las unidades constituyentes tienen una justa medida de responsabilidad ante sus electores por los ingresos que recaudan y los programas que desarrollan. Puede haber encendidos debates a las federaciones sobre si la asignación de la recaudación de ingresos, las transferencias y las responsabilidades son justas. No hay ninguna solución técnica sencilla para esta situación puesto que depende en buena medida de valoraciones políticas sobre las prioridades del gasto público. El déficit fiscal vertical es el término utilizado para designar la diferencia entre el gasto llevado a cabo por las unidades constituyentes y sus ingresos de fuentes propias.
Transferencias centrales respecto del gasto total de las unidades constituyentes
Las transferencias centrales anidara pequeñas proporcionalmente al gasto total de las unidades constituyentes se encuentran en el Canadá, Suiza los Estados Unidos (del 13 al 26 por ciento); Rusia y Malasia tienen transferencias relativamente bajas (23 y 30 por ciento respectivamente) en un contexto de gasto altamente centralizado, reflejando la debilidad de sus unidades constituyentes. Alemania tiene una significativa coparticipación de los ingresos y las transferencias totales suponen un 44%. Los gobiernos centrales de Australiano y son grandes financiadores de las unidades constituyentes (46% en ambos casos). España (73%) y Bélgica (68%) proporcionan grandes transferencias puesto que se trata de federaciones recientes que han descentralizado las competencias de gasto en mayor medida que las relativas a los ingresos. Al extremo encontramos Suráfrica, Nigeria, y México, donde las unidades constituyentes dependen de las transferencias centrales en más de un 87 por ciento.
Desigualdad fiscal y equiparación
La riqueza de las unidades constituyentes dentro de las federaciones difiere mucho, afectando su capacidad de recaudación de ingresos propios. La mayoría de las federaciones tienen previsiones para tratar estas diferencias a través de mayores transferencias a las unidades constituyentes más pobres. Hay grandes variaciones en el diseño y en los principios rectores de estos acuerdos de transferencias.
Todos los países tienen diferencias regionales en riqueza. Las federaciones hacen frente a un desafío particular porque los gobiernos de las unidades constituyentes normalmente tienen idénticas, o casi idénticas, responsabilidades, pero pueden tener capacidades recaudatorias muy diferentes. Consiguientemente, estos gobiernos solo serían capaces de desarrollar políticas de calidad y magnitud muy desigual si quedaran limitados a sus ingresos propios. Las federaciones tratan este problema de maneras diversas. La mayoría de federaciones (los Estados Unidos son una excepción notable) usan el principio de equiparación que implica que tendría que haber mecanismos que equipararan los ingresos disponibles para los gobiernos de todas las unidades constituyentes. En contra de este, hay también el principio de derivación. Es decir, que el nivel de poder que es fuente de unos ingresos propios puede reclamar todo o parte de estos ingresos: este principio es a menudo invocado en relación con los ingresos provenientes de los recursos naturales (independientemente del que establezcan los acuerdos constitucionales). Cómo se observa, hay un conflicto entre los principios de equiparación y derivación y cada federación da un peso diferente a cada principio.
La mayoría de federaciones cuentan con algún tipo de políticas de equiparación que incluyen transferencias del gobierno central a los gobiernos de las unidades constituyentes (aunque en Alemania y Suiza también se incluyen transferencias directamente de los gobiernos de las unidades constituyentes más ricas a las más pobres). Estos programas varían en el suyos principios rectores.
— Algunos programas pretenden reducir solo las carencias en la capacidad recaudatoria, que mesura la capacidad de captar ingresos, mientras que otros intentan dirigir tanto el esfuerzo como las necesidades fiscales.
— Algunas federaciones ricas llevan todas las unidades al mismo nivel (100% de equiparación), mientras que otras los llevan a un estándar amplio de equiparación. Alemania feudo todavía más, con transferencias masivas —una súper-equiparación efectiva— para permitir a los orientales reconstruirse después de la reunificación.
— Algunos igualan solo las unidades constituyentes más pobres hasta un estándar, mientras que otros igualan todas las unidades, arriba y abajo, hasta el estándar deseado.
Las políticas de equiparación prevén transferencias incondicionadas, que los gobiernos receptores pueden destinar a cualquier propósito. En la mayoría de federaciones, las transferencias condicionadas también juegan una función importante; el gobierno central condiciona los propósitos y la manera como estas transferencias pueden ser utilizadas. Las transferencias condicionadas son específicas de determinados programas y, por lo tanto, no pueden contribuir a igualar las posiciones entre las unidades constituyentes.
En muchas federaciones hay debate sobre la relación entre transferencias incondicionadas y transferencias condicionadas: las transferencias incondicionadas tienden a favorecer la independencia de los gobiernos de las unidades constituyentes, mientras que las transferencias condicionadas promueven la consecución de estándares y propósitos nacionales, por ejemplo en materia de salud. Los Estados Unidos es la gran excepción en no tener ningún programa de equipación: todas las transferencias federales son condicionadas; algunas tienen características equiparables, pero la suma de las transferencias federales no tiene ninguno impacto equiparador sistemático.
Los gobiernos centrales también gastan cantidades significativas en sus actuaciones propias, así que la distribución regional del gasto del gobierno central puede afectar significativamente la redistribución fiscal. Ninguna federación tiene reglas explícitas en esta materia y puede ser difícil conseguir buenas estadísticas sobre donde exactamente se gastan el dinero o quién se beneficia de un gasto particular (p. ej., una base militar en una unidad constituyente está protegiendo el país entero; una pieza de maquinaria comprada en una región para ser utilizada en otra beneficia en ambas regiones). Aun así, el impacto regional del gasto del gobierno central, especialmente en el caso de grandes inversiones estratégicas, es frecuentemente un asunto político en los sistemas federales. El gasto social por parte de los gobiernos centrales, como ahora las pensiones y las prestaciones de paro, pueden tener un gran impacto en las transferencias interregionales y los niveles de desigualdad.
Finalmente, los puntos de vista difieren en las implicaciones económicas de los programas de equiparación:
— Los defensores argumentan que estos aseguran unas infraestructuras y unos servicios comparables a toda la federación, lo cual es importante para el desarrollo regional, así como una anidó de obra altamente cualificada. Pueden también compensar la carencia de movilidad laboral causada por diferencias lingüísticas regionales.
— Los críticos argumentan que estos programas extraen dinero de las partes más competitivas del país y retardan ajustamientos estructurales más profundos, como ahora movimientos de población desde las regiones más pobres.
La mayoría de federaciones parecen sensibles a ambos argumentos y se sitúan en algún lugar intermedio entre una equiparación «muy ambiciosa» y «ningún tipo de equiparación». Las federaciones más ricas normalmente pueden permitirse un estándar de equiparación más alto porque las diferencias de riqueza entre sus unidades constituyentes son muy menores que en federaciones en transición y países en desarrollo. El diseño de programas de equiparación puede afectar los incentivos de los gobiernos de las unidades constituyentes para aumentar sus impuestos propios y promover el crecimiento económico.
El poder de gasto
Las federaciones difieren en la disposición por parte del gobierno central a gastar en áreas que no son de su competencia normativa. El poder de gasto de un gobierno polo tener implicaciones importantes en el carácter de una federación.
Todas las federaciones tienen un sistema de distribución de competencias que limita las posibilidades, al menos hasta cierto punto, de cada nivel de gobierno de hacer leyes dentro del ámbito competencial otros niveles. Aun así, normalmente permiten llevar a cabo gastos en un ámbito de competencia legislativa exclusiva de otro ente. Los gobiernos centrales frecuentemente usan este poder de gasto para influenciar las políticas y las actividades de las unidades constituyentes,
Previsiones legales alrededor del poder de gasto en algunas federaciones
Las constituciones de Australia, y Malasia otorgan explícitamente al nivel central el derecho de gastar más allá de su ámbito competencial (como también es el caso de España, si bien sujeto a las condiciones restrictivas que ha establecido el Tribunal Constitucional). En los Estados Unidos, la constitución da al nivel central el poder de fijar impuestos de acuerdo con el bienestar general, lo cual ha sido interpretada en términos generales como una no limitación legal del gasto federal. En el Canadá, la interpretación de los tribunales ha dado a ambos niveles de gobierno poderes de gasto ilimitados, pero hay un acuerdo federal-provincial por el cual las nuevas iniciativas de gasto federal en áreas de competencia provincial requieren el apoyo de la mayoría de provincias y se permite una exclusión voluntaria, bajo ciertas condiciones, de las provincias a nivel particular. La constitución suiza generalmente no permite el gasto del nivel central en áreas de competencia exclusiva cantonal, pero, a la práctica, el único control sobre tal gasto seria a través del uso de referéndums, no de decisiones de los tribunales, y así, no ha sucedido nunca. Alemania se caracteriza para tener grandes áreas de concurrencia o competencia conjunta, y muchas leyes federales son gestionadas por los Under: todas las decisiones relativas a estos gastos requieren una mayoría de los Lthider al Bundesrat, donde los votos de los Under están ponderados. Bélgica es un caso singular puesto que explícitamente limita el gasto en áreas de competencia legislativa.
Si bien el uso del poder de gasto con transferencias incondicionadas es relativamente poco conflictivo, las unidades constituyentes frecuentemente se oponen a su uso con transferencias condicionadas. Hay varias razones:
— Las condiciones del gobierno central podrán, de facto, condicionar las políticas de las unidades constituyentes en ámbitos de su competencia exclusiva.
— Las subvenciones del gobierno central pueden distorsionar las prioridades de las unidades constituyentes al requerir la cofinanciación como condición para recibir las subvenciones.
— Un gobierno central puede retirar o reducir las transferencias una vez el programa ha sido establecido por parte de las unidades constituyentes, dejando el problema de la frustración subsiguiente de las expectativas de la ciudadanía en manos de las unidades constituyentes.
— Las subvenciones discrecionales a unidades constituyentes pueden ser usadas por el gobierno central para favorecer sus amigos políticos, castigar el suyos adversarios o incluso para distorsionar resultados electorales.
En contra de esto, los defensores del poder de gasto argumentan que es de una natura diferente al poder legislativo. No hay la misma necesidad de establecer una supremacía sobre el gasto puesto que ambos niveles de gobierno pueden gastar en la misma área sin crear un conflicto o un punto muerto. Aun así, el principal argumento para su defensa es que el poder de gasto permite a una federación adaptarse y responder a las circunstancias cambiantes y a las necesidades a nivel nacional.
Ambas líneas argumentarías tienen cierta validez, pero, a la práctica, el poder de gasto es una característica importante en el funcionamiento de prácticamente todas las federaciones. Muy a menudo la cuestión es cómo se usa, no si se tiene que usar.
— Pueden haber normas formales (Alemania) o informales (Canadá) que requieren cierto grado de consentimiento de las unidades constituyentes. Canadá incluso ha experimentado con el establecimiento de cláusulas de exclusión voluntaria para las provincias que no están de acuerdo con la iniciativa.
— Pueden haber varios grados de condicionalidad a fin de dar a las unidades constituyentes más flexibilidad para diseñar políticas que se adapten a un estándar nacional amplio. Una vez los programas son establecidos, incluso se pueden convertir las subvenciones condicionadas en transferencias en bloque incondicionadas.
Condicionalidad y poder de gasto en algunas federaciones
En los Estados Unidos, todas las transferencias a los estados son condicionadas y suponen más del 30% de los ingresos estatales. En México, el 49% de los ingresos estatales y, en España, el 42% de los ingresos de las comunidades autónomas son transferencias condicionadas. Por el contrario, Canadá, Bélgica, y Rusia son a extremo, porque solo el cuatro por ciento, y a veces menos, de sus transferencias son condicionadas (aun así, en el Canadá muchos programas sociales importantes empezaron con una base condicional y algunas transferencias actuales están sujetas a unos principios muy generales y a unos requisitos informativos). Las transferencias condicionadas son importantes en Australia, india, y Suiza, donde suponen del 17 al 20 por ciento de los ingresos totales de las unidades constituyentes. Son usadas también, pero en menor medida, en Alemania y Malasia.
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