DESPUÉS DE MERKEL. ¿Alemania primero o una Europa descabezada?

1-Ulrich Krotz

Por: Ulrich Krotz

PROFESOR DE RELACIONES INTERNACIONALES Y DIRECTOR DEL PROGRAMA ‘EUROPA EN EL MUNDO’, CENTRO ROBERT SCHUMAN PARA ESTUDIOS AVANZADOS, INSTITUTO UNIVERSITARIO EUROPEO.

2-Joachim SchildY Joachim Schild

PROFESOR DE POLÍTICA COMPARADA, UNIVERSIDAD DE TRÉVERIS.

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EL MANDATO DE ANGELA MERKEL como canciller alemana está llegando a su fin. En octubre del 2018, Merkel anunció que no se presentaría a la reelección como presidenta de la Unión Demócrata Cristiana (CDU) y que daría por concluida su carrera política en el 2021, cuando están previstas las próximas elecciones federales.

Por ello, no cabe sorprenderse de que los políticos alemanes y europeos hayan empezado a hacerse preguntas sobre el probable impacto de ese cambio en el estilo y la sustancia de la diplomacia europea alemana.

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Angela Merkel

Desde luego, no cabe comparar el legado y la contribución de Merkel a la integración europea con los de un europeísta comprometido como Helmut Kohl quien, junto como el presidente francés François Mitterrand, respaldó con energía el proyecto del mercado único y tuvo un papel decisivo en el establecimiento del euro y el espacio Schengen de libre circulación.

Sin embargo, a pesar de su pragmatismo y su escepticismo ante los planes ambiciosos y las elevadas visiones europeas, Ángela Merkel ha invertido un importante capital político en salvar la inestable zona del euro del colapso y, según su punto de vista, defender los valores europeos básicos durante la crisis de los refugiados del 2015.

¿Continuarán sus sucesores por ese camino, buscando con paciencia compromisos europeos (a veces incómodos) y definiendo la cohesión del marco integrador europeo como un objetivo fundamental de la política exterior alemana y una parte esencial de su razón de Estado? ¿O se verá tentado el próximo canciller a adoptar una estrategia de Alemania primero, definiendo los intereses alemanes más estrecha y crudamente en oposición a los de sus socios? ¿Hará notar Alemania su influencia más a menudo? ¿Y debilita la salida de Merkel el arraigado bilateralismo franco-alemán en los asuntos europeos?

Estas preguntas no son del todo nuevas. Tras el final de la guerra fría y una vez concluida la unificación alemana, el destacado estudioso de las relaciones internacionales John Mearsheimer predijo el fin de la Comunidad Europea y el regreso de Alemania a la política de grandes potencias. Sin embargo, Alemania optó por el camino opuesto para lograr el tratado de Maastricht de 1991-1992, renunció a la soberanía en materia de política monetaria en un ámbito de competencias estatales básicas y sacrificó su propia moneda para vincularse con más fuerza aun a un marco europeo más profundo.

En la década del 2000, tras el inicio del Gobierno rojiverde dirigido por el canciller Schröder, vimos un debate sobre la normalización de la diplomacia europea alemana al tiempo que el nuevo Gobierno adoptaba una línea más dura en las negociaciones sobre el presupuesto plurianual de la Unión y expresaba más abiertamente los intereses nacionales alemanes en la elaboración de las políticas comunitarias.

El canciller Schröder se quejó de que Bruselas malgastaba el dinero de los contribuyentes alemanes. Sin embargo, ese cambio se ciñó en buena medida al plano de la retórica y apenas afectó a la sustancia de la política europea alemana: hubo muchas palabras, pero pocos cambios reales en las prácticas y la acción.

Esa nueva retórica no impidió, por ejemplo, que el Gobierno alemán desempeñara un papel principal en el debate constitucional de la primera mitad de la década de 2000.

Joschka Fischer, el europeísta ministro de Asuntos Exteriores del Partido Verde, no sólo presentó un ambicioso proyecto constitucional europeo que abogaba por una federación de estados nación construida en torno al núcleo franco-alemán, sino que también aportó, junto con su colega francés Dominique de Villepin, influyentes contribuciones franco-alemanas sobre cuestiones clave de la reforma institucional cuando la Convención Europea redactó un “tratado constitucional” europeo.

Más tarde, tras el rechazo de dicho tratado por parte de los ciudadanos franceses y neerlandeses en sus respectivos referéndums del 2005, Ángela Merkel recogió las piezas y, con el apoyo del presidente francés Nicolas Sarkozy, se esforzó por alcanzar un compromiso sobre el tratado de Lisboa y asegurar su ratificación.

En la década del 2010, durante la crisis de la eurozona, se desató un debate sobre la hegemonía o dominación alemana en la Unión. Muchos consideraron que Berlín rechazaba la solidaridad intracomunitaria, imponía la “austeridad” a los países deudores y unas estrictas normas fiscales a toda la zona del euro.

Sin embargo, esas posturas políticas alemanas no reflejaban tanto el estrecho interés de un Estado alemán o acreedor, como unas ideas económicas y unas convicciones ordoliberales profundamente arraigadas.

En varios momentos decisivos a partir del 2010-2012 y de nuevo en el 2015 durante la crisis griega, Merkel optó por la integridad de la eurozona. Su mantra “Si el euro fracasa, Europa fracasa” reflejaba la creencia de que el mantenimiento del marco del euro, el mercado único y la Unión Europea seguía siendo un objetivo clave de la política exterior de Alemania. ¿Será diferente esta vez? ¿Anunciará el final de la época de Merkel un cambio más fundamental en la política europea de Alemania? ¿Perderá el “hegemón renuente” (Simon Bulmer y William Paterson) su renuencia y desempeñará un papel más hegemónico o abiertamente dominante en Europa? ¿Estará más dispuesto Berlín a definir sus intereses nacionales de manera que ya no considere los intereses centrales de sus socios europeos (principalmente, Francia)? Una serie de factores estructurales clave siguen obrando en el sentido de la continuidad.

La interdependencia económica, la importancia del mercado único y del euro para los intereses exportadores alemanes y la pesadilla del impulso en favor de coaliciones anti-alemanas en una Europa en proceso de desintegración nos hacen creer que Alemania no perderá sus credenciales europeas.

Es poco probable que se produzca en un futuro próximo un cambio fundamental en la diplomacia europea alemana. Sin embargo, las crecientes limitaciones internas y unas incertidumbres cada vez mayores sobre el futuro del principal socio europeo de Alemania, Francia, plantean una serie de interrogantes y podrían cambiar lenta pero significativamente el curso de la diplomacia europea alemana.

En relación con las limitaciones internas, podemos distinguir el corto y el largo plazo. A corto plazo, el peso político de la canciller Merkel en la escena nacional disminuye a medida que se acerca el final de su mandato.

Como consecuencia de su menguante poder interno, apenas tendrá los recursos de liderazgo, el capital político y el respaldo interno necesarios para desempeñar un papel de liderazgo proactivo en el plano europeo. Su partido, la CDU, y su partido hermano, la Unión Social Cristiana (CSU) de Baviera, vieron la reducción de su base electoral en las elecciones federales y las elecciones regionales del 2018 en Baviera y Hesse.

Las elecciones al Parlamento Europeo de mayo del 2019 y las cuatro elecciones estatales regionales de este año podrían continuar o incluso agudizar ese declive. La última serie de elecciones federales y estatales regionales ha revelado una tendencia que es posible que tenga un carácter más duradero: un profundo cambio en el sistema de partidos alemán.

Hemos visto el establecimiento con éxito de un partido populista y euroescéptico de derecha, la Alternativa para Alemania (AfD). Con un 12,6% de los votos en las elecciones federales de septiembre del 2017 y 91 de los 709 diputados, la AfD no sólo entró holgadamente en el Bundestag alemán, sino que se convirtió en el mayor partido de la oposición en el Parlamento federal.

En el otro extremo del espectro político, el Partido Verde, que ocupa el polo opuesto y hace campaña en el seno una plataforma progresista y pro-europea, también cosecha éxitos y obtuvo un fuerte apoyo electoral en las elecciones estatales regionales.

A principios del 2019, las encuestas muestran que el Partido Verde se sitúa en torno a un 20% a nivel federal, cinco puntos por encima del Partido Socialdemócrata (SPD), mientras que la CDU/CSU se sitúa en torno a un 30%. Dado que el respaldo a La Izquierda (Die Linke, partido sucesor del represivo Partido Socialista Unificado de la antigua República Democrática Alemana) se mantiene robustamente en un 10% o justo por debajo y que el pequeño Partido Democrático Liberal (FPD) sólo se beneficia ligeramente de la insatisfacción con la gran coalición gobernante de la CDU, el CSU y el SPD, el resultado es que los partidos cristianos y socialdemócratas salen perdiendo y que una Europa descabezada y sin centro de poder, más que una Europa alemana, representa el mayor escenario negativo verosímil que llevaría a la parálisis, el empequeñecimiento o la desintegración europea el centro político se ve reducido.

Esa tendencia complica la tarea de establecer gobiernos de coalición y de gestionar los conflictos entre los socios una vez establecidas con éxito las coaliciones.

El cambio en el sistema de partidos y el auge de la AfD también anuncian el fin del tradicional consenso europeísta y transpartidista imperante en buena medida desde mediados de la década de 1950 (es posible que con la única breve interrupción de la postura crítica del Partido Verde hacia la Comunidad Europea en la década de 1980).

La plataforma electoral de la AfD para las próximas elecciones al Parlamento Europeo de mayo del 2019 está considerando seriamente un Dexit, una salida alemana de la Unión Europea si no pueden lograrse las profundas y exhaustivas reformas incluidas en su plan puramente intergubernamental para la Unión.

Con semejante competidor político a su derecha, la CSU bávara podría verse tentada a flirtear, más aun que en el pasado, con posiciones cargadas de retórica y cierta dosis de euroescepticismo.

A ese panorama hay que añadir la profunda politización de las cuestiones europeas: su mayor importancia y la polarización y competencia partidista creciente en torno a ellas en el debate nacional alemán, desencadenadas y alimentadas ambas por las múltiples crisis de la Unión Europea en la última década.

Éste es el más complicado y desfavorable contexto interno en el que cualquier sucesor de Ángela Merkel deberá establecer su posición política nacional e internacional. Sin la movilización de una sólida base nacional será más difícil lograr objetivos europeos colectivos y una definición europea de intereses nacionales.

En el pasado reciente, algunos socios europeos de Alemania consideraron la postura de Berlín sobre una serie de asuntos relacionados con la reforma de la zona euro como egoísta y contraria a un espíritu colectivo y solidario.

Sigue siendo así en relación con el polémico tema de un presupuesto de la eurozona capaz de absorber perturbaciones económicas asimétricas o con el debate sobre un sistema europeo de garantía de depósitos en el que Alemania se ha mostrado y se sigue mostrando muy reacia a mutualizar los riesgos bancarios si no hay antes una reducción efectiva de los riesgos presentes en los balances de los bancos.

El final del consenso europeísta entre los partidos hace mucho más difícil que puedan añadirse los nuevos elementos de reparto de riesgos en la zona euro que Francia y los estados miembros del sur de Europa llevan tiempo pidiendo (y a los que se oponen con energía los estados acreedores septentrionales de la nueva Liga Hanseática). No obstante, en Alemania, la oposición a cualquier nuevo instrumento de redistribución intracomunitaria (en especial, a las posibles transferencias fiscales que puedan resultar de carácter duradero) está profundamente arraigada, no sólo en las filas de la AfD, sino también en los sectores cristianodemócratas y liberales del sistema de partidos, así como en la opinión pública.

Lo mismo cabe decir, mutatis mutandis, en relación con el reparto de riesgos de Alemania en nombre de los intereses europeos comunes en la escena internacional, y con más certeza aun en el ámbito de la seguridad y la defensa (sobre todo, en el terreno de la gestión de conflictos militares y civiles más allá de las fronteras de la Unión Europea, en especial en el África subsahariana).

Aunque un liderazgo nacional fuerte debería permitir que un nuevo canciller superara las limitaciones nacionales que restringen el margen de maniobra de la diplomacia europea alemana, podría surgir otro obstáculo: la falta de un socio fuerte para el ejercicio del liderazgo europeo. El relativo declive económico de Francia desde el 2000 ha relegado cada vez más ese país a un papel subalterno en el bilateralismo franco-alemán.

La situación parece haber cambiado con la elección del presidente Macron en el 2017 gracias a unos enérgicos intentos de reformar Francia, reducir sus prolongados déficits públicos y reforzar su credibilidad en el escenario europeo. Y, de modo reciente, el 22 de enero del 2019, los dos estados centrales de la Unión Europea firmaron solemnemente su nuevo tratado de Aquisgrán para adaptar a los retos del siglo XXI el marco jurídico del tratado del Elíseo firmado en 1963.

Por medio de ese nuevo tratado bilateral, Francia y Alemania han subrayado su ambición común de coordinarse sistemáticamente en los asuntos europeos y también en asuntos de política exterior en el plano multilateral. Ahora bien, ¿puede Alemania dar por sentado que Francia, su aliado indispensable hasta ahora en la elaboración de políticas europeas, seguirá siendo en el futuro un socio fuerte y fiable?

El contundente y persistente movimiento de protesta de los chalecos amarillos en Francia podría convertirse en un momento definitorio de la presidencia de Macron. Esas extendidas y, en ocasiones, violentas protestas han puesto de manifiesto la endeblez de la base de apoyo interno de Macron y han arrojado luz sobre su fracaso a la hora de reconstruir una sólida base de legitimidad para sus proyectos de reforma en la política interna francesa.

Esa crisis interna imprevista conlleva el gran riesgo de debilitar gravemente las posibilidades de Macron de lograr sus objetivos de reforma económica y social. ¿Podrá seguir desempeñando en los próximos años un fuerte papel de liderazgo europeo junto con Alemania?

Existe un grave riesgo de que el socio más importante de Alemania en la consecución de su programa europeo no esté disponible en el futuro debido a la parálisis política interna. Entre la élite política, administrativa y económica alemana, crecen de nuevo las dudas sobre la capacidad de reforma de su aliado indispensable.

A su vez, ello podría dar lugar a incertidumbres en relación con la estrategia y los socios adecuados que Alemania debe elegir para manejar los desafíos futuros de la Unión Europea. Si tenemos en cuenta las crecientes limitaciones internas de la diplomacia europea alemana y la debilidad de Francia, su socio clave, se percibe la gravedad del riesgo de una doble pérdida del centro.

En el plano nacional, el centro político se está erosionando por los avances del partido populista de derecha A. En el plano europeo, el centro de poder franco-alemán, que antaño marcó la agenda en las fases dinámicas de la integración europea y actuó como fuerza de cohesión en las situaciones difíciles, corre el riesgo de perder tracción. Sin duda, todo esto no excluye la posibilidad de futuras iniciativas franco-alemanas para profundizar la integración en terrenos específicos o promover la formación de subgrupos para eludir la oposición de algunos estados miembros.

En los últimos años hemos podido observar una pauta de ese estilo; curiosamente, en asuntos de seguridad y defensa. Alemania, con el apoyo de Francia, impulsó el uso del artículo del tratado sobre una “cooperación estructurada permanente” (CEP) de subgrupos para mejorar las capacidades de defensa y la cooperación entre los estados miembros dispuestos. Francia, apoyada por Alemania, promovió con éxito su “iniciativa de intervención europea” fuera del marco institucional de la Unión Europea.

Su propósito es desarrollar una cultura estratégica común en un subgrupo de estados, para vincular el Reino Unido posterior al Brexit con la cooperación militar europea y, a largo plazo, construir un instrumento europeo orientado a las intervenciones militares en teatros exteriores (especialmente en África). Sin embargo, la cuestión crucial sigue siendo si Alemania está dispuesta a ir más allá del establecimiento de nuevos instrumentos y marcos de cooperación, o si estará dispuesta a asumir una mayor responsabilidad diplomática y aceptar riesgos militares para proteger y promover los intereses europeos en un mundo turbulento.

En cuanto a los asuntos relacionados con la reforma de la unión económica y monetaria, Alemania y Francia han demostrado recientemente su capacidad para alcanzar compromisos bilaterales sobre un presupuesto separado para la eurozona y sobre la reforma del Mecanismo Europeo de Estabilidad, el “fondo de rescate” de la Unión Europea.

Sin embargo, un grupo de ocho estados acreedores más pequeños, la nueva Liga Hanseática, se ha opuesto con rotundidad a la idea de un presupuesto separado para la eurozona. Consiguieron diluir la propuesta común franco-alemana expuesta en la declaración bilateral de Meseberg y en la hoja de ruta franco-alemana para la zona del euro del 19 de junio del 2018, y más tarde en su documento común sobre el presupuesto de la eurozona fechado el 19 de noviembre del 2018. Ese ejemplo muestra que un intento franco-alemán de ejercer el coliderazgo no supone en absoluto una garantía de éxito.

Las crecientes limitaciones internas a las que deben enfrentarse muchos estados miembros en su diplomacia europea y la creciente importancia de la coordinación de subgrupos como Visegrado4 o la Liga Hanseática desafían los intentos de liderazgo europeo. Los seguidores son cada vez más escasos en una Europa con múltiples líneas rojas trazadas por los (grupos de) estados miembros.

En consecuencia, el principal peligro no es que Alemania dirija sola Europa y el programa europeo como una potencia egoísta y dominante que se deja tentar por la acción unilateral basada en las convicciones del Alemania primero. También las aspiraciones de coliderazgo del antiguo centro de poder de la Unión podrían verse inhibidas por los socios europeos.

Más peligroso que el liderazgo unilateral o bilateral es el potencial de una Alemania (aun) más reacia al riesgo, sin apoyo interno y sin un socio francés para un programa de reformas europeas no sólo en los ámbitos tradicionales de la política regulatoria intraeuropea yen los asuntos de la eurozona, sino también (y cada vez más) en temas de seguridad y defensa.

Semejante resultado limitaría la capacidad de Alemania para moldear el papel y el lugar de Europa en un mundo del siglo XXI sometido a drásticos cambios y con un elevado potencial de peligro (incluida una Rusia que parece cada vez más agresiva), un mundo que puede ver un incremento de la inestabilidad, guerra civil o guerra en el vecindario de Europa, el vecindario ampliado y más allá.

Por lo tanto, una Europa descabezada y sin centro de poder, más que una Europa alemana, representa el mayor escenario negativo verosímil que llevaría a la parálisis, el empequeñecimiento ola desintegración europea.

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