Dos modelos para atribuir poderes normativos

En términos generales hay dos aproximaciones diferentes a la distribución de poderes dentro del federalismo: el modelo dual y el modelo cooperativo. Muchos países presentan elementos de los dos. El modelo dual supone atribuir competencias diferentes a cada nivel de gobierno, que después establece y administra sus propias políticas. El modelo integrado supone reconocer muchas competencias compartidas y los gobiernos de las unidades constituyentes a menudo gestionan políticas o leyes elaboradas al centro.

Bajo el modelo dualista o clásico de federalismo, la competencia sobre cada materia está generalmente atribuida exclusivamente a un nivel de gobierno. En este modelo, cada nivel de gobierno normalmente elabora políticas propias en su área de responsabilidad, usando sus departamentos y personal; así, los departamentos del gobierno federal se encuentran esparcidos por todo el país.

A la práctica, el modelo dual no consigue una separación limpia de competencias porque muchos asuntos tienen una dimensión regional, nacional, e incluso internacional, y muchas de las diferentes responsabilidades de los gobiernos están interrelacionadas.

— En todas las constituciones duales hay algunas competencias concurrentes o bien compartidas sobre ámbitos en los cuales ambos niveles de gobierno pueden legislar. Canadá y Bélgica tienen pocas competencias concurrentes, mientras que en Australia existe una mayor concurrencia. Allá donde las competencias son concurrentes, la ley federal generalmente, pero no siempre, prima, es decir, prevalece en caso de conflicto con la ley de las unidades constituyentes.

— Además, puede haber concurrencia de facto cuando ambos niveles de gobierno tienen competencias diferentes que afectan a un mismo espacio físico: esto es un tipo de competencia compartida y habitualmente no implica primacía. Por ejemplo, en constituciones viejas, generalmente el medio ambiente no es una materia con entidad propia, pero ambos niveles de gobierno pueden tener diferentes funciones normativas que los permiten regular los impactos medioambientales de un proyecto de infraestructuras importante, así que solo se puede proceder si ambos están de acuerdo.

Bajo el modelo cooperativo de federalismo, ejemplificado por Alemania, algunas materias son exclusivamente atribuidas a un nivel de gobierno (p. ej. Defensa, al gobierno federal), pero la mayoría de materias son concurrentes y el gobierno central establece un marco legislativo que las unidades constituyentes pueden complementar (pero no contravenir) con su legislación propia. Además, los gobiernos de las unidades constituyentes pueden aprobar políticas propias en estas áreas concurrentes. Por eso el gobierno central tiene un pequeño cuerpo de funcionarios a las regiones, en gran parte limitado en sus áreas de competencia exclusiva. Este modelo se denomina también, a veces, federalismo ejecutivo porque los principales poderes de las unidades constituyentes son ejecutivos. Un gran desafío por este modelo se encuentra a la hora de restringir el detalle de la acción política central a fin de dejar espacio para las leyes y decisiones a nivel de unidad constituyente. El modelo alemán también proporciona mecanismos de decisión conjunta dentro de estas áreas de concurrencia, por los cuales ciertas leyes federales tienen que ser aprobadas por una mayoría de los representantes de los Liinder al Bundesrat; Suráfrica ha adoptado aspectos de este modelo.

Canadá, Brasil, y los Estados Unidos son ejemplos de federaciones en grande mesura dualistas; Alemania, Austria, Suráfrica, y España siguen el modelo cooperativo. India y Suiza tienen características importantes de los dos. Australia es en gran parte dual en acuerdos administrativos, pero tiene tantas áreas de concurrencia que presenta importantes elementos cooperativos. Ninguna federación no es puramente de un solo tipo. Estas consideraciones sobre los poderes normativos necesitan ser combinadas con los acuerdos financieros dentro de una federación. El próximo capítulo mostrará precisamente que el control y la distribución de los ingresos es un elemento central en la distribución real de poderes en una federación.

 

Fuentes legales de poder

Normalmente, la distribución de los poderes legislativo y fiscal se establece en la constitución. En algunas federaciones, los poderes de las unidades constituyentes pueden ser determinados en gran parte a través de acuerdos bilaterales con la federación. Algunas federaciones permiten la delegación de la responsabilidad legislativa, mientras que otras, no.

Todas las federaciones tienen normas en su constitución respecto a la distribución de competencias entre el poder central y las unidades constituyentes. Las constituciones difieren enormemente en el nivel de detalle y el enfoque. Por ejemplo, la constitución de los Estados Unidos tiene solo 18 títulos referentes a las competencias de la federación y la mayoría de estas son de hecho concurrentes con primacía federal; todas las otras competencias (competencias residuales) residen en los estados. La Constitución india, por el contrario, tiene tres largas listas: la lista de la Unión contiene 97 títulos, la lista concurrente, 47, y la lista estatal, 66. La Constitución española enumera competencias que pueden ser asumidas por las comunidades autónomas, pero así, se hace a través del estatuto de autonomía de cada comunidad y estos estatutos pueden variar.

En muchas federaciones, las interpretaciones de los tribunales y la evolución de la práctica han alterado la división real de competencias situándola significativamente lejos de la intención de los ponientes constitucionales, haciendo la federación más o menos centralizada del que en principio se preveía. Esto es probablemente más cierto en el caso de las constituciones más viejas y menos detalladas.

 

Varias distribuciones federales de competencias

Si bien hay importantes puntos en común entre federaciones en cuanto a qué poderes son establecidos a cada nivel, hay también diferencias significativas.

Las constituciones federales han sido escritas a lo largo de los últimos 230 años en contextos muy diversos. Las constituciones más recientes reflejan lecciones de las experiencias, buenas y malas, de las constituciones más tempranas. No es sorprendente, pues, que haya una gran variación en las aproximaciones a la distribución de competencias entre federaciones. Unas cuantas competencias son casi siempre atribuidas al ámbito federal y otros casi siempre a las unidades constituyentes, pero para muchas competencias existe solo un patrón de tendencias, más fuerte o más débil, a menudo con excepciones. A veces no hay ningún patrón claro. El cuadro de debajo proporciona una aproximación a estos patrones. A la práctica, la atribución precisa de competencias dentro de cualquier federación es una cuestión compleja que responde no solo al texto de la constitución, sino también a decisiones de los tribunales y a otros desarrollos.

Patrones en la distribución de algunas competencias dentro de las federaciones A continuación se indican las tendencias en cuanto a las atribuciones de competencias en la mayoría de federaciones. «Concurrente» significa que ambos niveles pueden elaborar leyes sobre toda una materia determinada, normalmente con primacía federal en caso de conflicto. «Conjunta» significa que ambos niveles toman algunas decisiones en común. «Compartida» significa que cada nivel tiene funciones normativas diferentes dentro de una materia y que las decisiones se toman independientemente.

— Moneda: siempre federal

— Defensa: siempre federal, pero a veces puede corresponder a las unidades constituyentes (UC)

— Elaboración y firma de tratados: casi siempre federal, a veces UC

— Comercio exterior: normalmente federal, pero ocasionalmente concurrente, conjunta o compartida

— Comercio interestatal: normalmente federal, pero ocasionalmente concurrente, conjunta o compartida

— Comercio intraestatal: normalmente UC, a veces concurrente

— Infraestructuras físicas importantes: normalmente federal, a veces concurrente, conjunta o compartida o UC

— Educación primaria/secundaria: normalmente UC, ocasionalmente concurrente, raramente federal

— Educación postsecundaria e investigación: ningún patrón claro

— Seguridad social: mezcla de federal, concurrente, conjunta, y compartida

— Pensiones: concurrente, conjunta, compartida o federal

— Sanidad: normalmente UC, a veces concurrente, conjunta o compartida

— Recursos minerales: ningún patrón claro

— Agricultura: ningún patrón claro

— Medio ambiente: normalmente concurrente o conjunta, raramente UC

— Asuntos municipales: normalmente UC, ocasionalmente conjunta o compartida

— Sistema de tribunales: normalmente conjunta o concurrente, ocasionalmente federal, raramente UC

— Derecho penal: ningún patrón claro — Policía: normalmente compartida, ocasionalmente concurrente o conjunta, raramente federal o UC

— Impuestos de aduanas: casi siempre federal, a veces concurrente

— Impuestos sobre las personas físicas y jurídicas: normalmente conjunta, compartida o concurrente, a veces federal

A tener en cuenta que:

• Los tribunales supremo y constitucional son casi siempre establecidos en la constitución y por tanto no son un elemento de la distribución de poderes. En algunas federaciones los gobiernos municipales o locales son también constitucionalmente establecidos, aunque los gobiernos federal o de las UC pueden tener algunos poderes sobre ellos.

Las Constituciones difieren no solo en la atribución de competencias, sino también en su especificidad. Incluso el listado más completo polo pasar algún aspecto por alto. Por lo tanto, hace falta que las constituciones prevean una cláusula de poder residual que especifique qué nivel de gobierno asume cualquier otra competencia no mencionada. Normalmente los poderes residuales van a parar en el gobierno federal en federaciones que han surgido de regímenes unitarios anteriores y a los gobiernos de las unidades constituyentes en federaciones formadas por estados anteriormente independientes. Las cláusulas de poder residual pueden ser importantes, sobre todo en constituciones como la de los EE. UU., donde las competencias federales están definidos (por una lista corta) y las competencias residuales son la única fuente de poder de las unidades constituyentes. Aun así, los tribunales han tendido a dar interpretaciones anchas a las competencias especificadas, tanto federales como de las unidades constituyentes, de tal manera que el efecto de las cláusulas residuales ha estado menor del previsto por los ponientes constitucionales.

 

Criterios para distribuir competencias

No hay ninguna fórmula sencilla para determinar la distribución apropiada de competencias entre niveles de gobierno.

A pesar de que hay algunos patrones claros en la distribución de competencias dentro de las federaciones, existe también una gran variedad. La Unión Europea tiene un debate continuo sobre qué competencias hay que situar a Bruselas o dejar en manos de los estados miembros. Para solucionarlo, los europeos han desarrollado el concepto de subsidiariedad, un principio por el cual el gobierno central tiene que asumir las competencias solo cuando es necesario para conseguir un objetivo y cuando aporta valor añadido en comparación a aquello que los gobiernos de las unidades constituyentes pueden llevar a cabo por ellos solo. Si bien es útil, el principio se ha demostrado a la práctica de complicada aplicación. Es muy sabido, por otro lado, que la Unión Europea no ha potenciado Bruselas en las áreas de defensa y política exterior, que son las competencias centrales clásicas de las federaciones. Inevitablemente, cada país tiene sus debates propios alrededor de la distribución de competencias. Las decisiones reflejarán cuestiones de eficacia y eficiencia, pero también, fundamentalmente, las visiones sobre los objetivos compartidos por la federación.

 

Asimetría en la distribución de competencias

Las federaciones generalmente reconocen las mismas competencias a todos los gobiernos de las unidades constituyentes. Aun así, en algunas federaciones, algunas unidades constituyentes tienen más competencias que La asimetría constitucional es normalmente limitada puesto que una mayor asimetría supone mayores dificultades en la gestión de la federación. Pueden haber también formas más pragmáticas de asimetría.

El término «asimetría» se aplica a muchos aspectos de las diferencias entre las unidades constituyentes de las federaciones: se habla de peso político asimétrico, derechos y estatus lingüístico asimétricos, colectivo asimétrico o poder asimétrico. Cada uno de ellos plantea cuestiones diferentes obviamente, unidades constituyentes diferentes tienen pesos políticos diferentes a causa de su población, riqueza o posición estratégica; algunas federaciones intentan limitar esta realidad dando un peso extra a la representación de las unidades más pequeñas en las instituciones centrales. La existencia de previsiones especiales y específicas para grupos lingüísticos o derechos religiosos dentro de unidades constituyentes particulares son una característica frecuente en federaciones muy diversas.

La distribución asimétrica de competencias entre unidades constituyentes dentro de una federación es inusual. Esto es particularmente cierto para las asimetrías establecidas constitucionalmente. La flexibilidad en este aspecto puede ser debida a demandas provenientes de una concreta región para la descentralización de una competencia o para asumir competencias que las otras unidades constituyentes no consideran una prioridad. Aun así, el tratamiento especial de una unidad constituyente puede crear presiones para recibir el mismo tratamiento por parte del resto. Así mismo, si las competencias descentralizadas asimétricamente son muy importantes, o van a parar a una unidad constituyente muy grande, esto puede crear presión para limitar el peso de la representación de aquella unidad en las decisiones del gobierno central en estos temas. A la práctica, la mayoría de asimetrías constitucionales hacen referencia a poderes secundarios o acuerdos especiales con unidades constituyentes muy pequeñas y manifiestamente diversas. (Esta situación es diferente a la del menor estatus legal de territorios o áreas tribales y de las capitales nacionales en algunas federaciones.) Un buen número de federaciones tienen acuerdos no constitucionales que permiten cierta asimetría en las responsabilidades políticas o administrativas de las unidades constituyentes.

 

Ejemplos de distribución asimétrica de competencias en federaciones

Prácticamente todas las federaciones con una larga tradición atribuyen las mismas competencias legislativas a sus unidades constituyentes. Aun así, en el Canadá, las competencias del parlamento federal en materia de derecho civil y propiedad varían según la provincia; además, el Quebec tiene acuerdos no constitucionales con el gobierno federal, los cuales le otorgan una autoridad diferente —aunque habitualmente armonizada con ella— a la reconocida en las otras provincias (p. ej., pensiones, impuestos, programas sociales). En cuanto a las federaciones más nuevas, Malasia proporciona en los estados de Borneo poderes especiales sobre leyes nativas, comunicaciones, pesca, explotación forestal e inmigración. India tiene previsiones similares para Jammu y lo Kashmir así como para algunos de los estados más pequeños. Rusia hagáis uso extenso de muchos acuerdos bilaterales, no constitucionales, diferentes con las unidades constituyentes de la federación que tendieron a favorecer ciertas unidades más potentes, si bien estas variaciones han estado en gran medida eliminadas. En España también han asumido primero varias competencias determinadas comunidades autónomas; un golpe más las diferencias han ido desapareciendo con el tiempo, a excepción de los regímenes fiscales históricos del País Vasco y Navarra. Bélgica, las Islas Comoras, Bosnia y Herzegovina, y Saint Kitts y Nevis también tienen algunos acuerdos asimétricos constitucionalizados. Quizás el más significativo de tales acuerdos asimétricos es el de Escocia con el Reino Unido, el cual no constituye una federación; las implicaciones de este son todavía debatidas en el Reino Unido. La Unión Europea tiene estados miembros que no forman parte de la Unión Monetaria.

 

Como resolver los conflictos competenciales

Las federaciones pueden tratar los conflictos sobre la distribución de competencias mediante los tribunales, poderes de emergencia, enmiendas constitucionales, acuerdos políticos y elecciones.

La manera clásica de resolver las diferencias sobre cómo interpretar la división de competencias es acudiendo a los tribunales, si bien unas cuantas federaciones tienen procesos más políticos como por ejemplo referéndums y cámaras altas. Muchas federaciones contemplan también previsiones especiales —las más extremas son los poderes de emergencia— que permiten en el gobierno federal en determinadas circunstancias, especialmente en el caso de emergencias, suspender la autoridad normal del gobierno de una unidad constituyente. Muy a menudo, el conflicto no es sobre la interpretación jurídica de cuáles son las competencias, sino sobre qué tendrían que ser los respectivos roles de ambos niveles de gobierno. Estas disputas tienen que ser tratadas políticamente. Los gobiernos pueden negociar para intentar llegar a un acuerdo sobre como operar en el marco de la constitución existente. O pueden estar de acuerdo a enmendar la constitución, lo cual en la mayoría de federaciones requiere una mayoría cualificada (y no siempre el consentimiento de los gobiernos de las unidades constituyentes). Cuando los gobiernos no pueden ponerse de acuerdo, ellos (o los diferentes partidos políticos) pueden presentar sus argumentos a la ciudadanía durante unas elecciones para buscar apoyo para sus puntos de vista.

 

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